برنامه ریزی و آمایش سرزمین

یکی از مسائل مهم و کلیدی که در کنار برنامه ریزی های کلان و بخشی باید به طور مستقل به آن پرداخته شود، برنامه ریزی آمایش سرزمین و برنامه ریزی منطقه ای است. برنامه ریزی آمایش سرزمین، روند جامعی از برنامه ریزی منطقه ای را ارایه می کند. این شکل از برنامه ریزی برای به کارگیری برنامه ریزی منطقه ای در سطح یک کشور بهترین مکمل برای برنامه ریزی کلان و بخشی است. برنامه ریزی آمایش سرزمین چون با دیدی وسیع و همه جانبه به فضای ملی نگاه می کند، کلیه مناطق کشور را با حوصله و دقت از جهات مختلف مورد مطالعه و شناسایی قرار می دهد و براساس توانمندیها، قابلیتها و استعدادهای هر منطقه باتوجه به یکنواختی و هماهنگی اثرات نتایج عملکردهای ملی آن ها در سطح ملی، نقش و مسئولیت خاص به مناطق مختلف کشور محول می کند. مهمترین خصوصیات آمایش سرزمین، جامع نگری، دوراندیشی، کل گرایی، کیفیت گرایی و سازماندهی فضای کشور است. هدف آمایش سرزمین، توزیع بهینه جمعیت و فعالیت در سرزمین است، به گونه ای که هر منطقه متناسب با قابلیت ها، نیازها و موقعیت خود از طیف مناسبی از فعالیت های اقتصادی و اجتماعی برخوردار باشد و جمعیتی متناسب با توان و ظرفیت اقتصادی خود بپذیرد. به عبارت دیگر، هدف کلی آمایش سرزمین، سازماندهی فضا به منظور بهره وری مطلوب از سرزمین در چارچوب منافع ملی است. آمایش سرزمین زیربنای امر سازماندهی توسعه منطقه ای و به بیانی دیگر ابزار اصلی برنامه ریزی و تصمیم گیری های منطقه ای و ملی است. آمایش سرزمین، زمینه اصلی تهیه برنامه های توسعه اقتصادی – اجتماعی منطقه ای را فراهم می آورد و ابزار اصلی تلفیق برنامه ریزی های اقتصادی و اجتماعی با برنامه ریزی های فیزیکی و فضایی خواهد بود. از آنجا که برای تحقق اهداف توسعه همه منابع اجتماعی اعم از منابع انسانی، اقتصادی، منبع فضایی و محیطی باید به کار گرفته شود و به کارگیری آنان مستلزم برنامه ریزی است لذا آمایش سرزمین مبنای طرح ها و برنامه های جامع توسعه بوده و پیوند دهنده برنامه ریزی های اقتصادی، اجتماعی و فضایی و یا مجموع آنان در قالب برنامه ریزی جامع و در مقیاس ملی و منطقه ای است.
در بحث آمایش سرزمین، مقوله <فضا> و تحلیل قانونمندیهای حاکم بر شکل گیری آن، کلیدی ترین نقش را در برنامه ریزی دارد. به طور کلی در مورد فضا برداشت ها و تعابیر مختلفی وجود دارد. اما در مجموع می توان گفت فضا دربرگیرنده و حاصل روابط متقابل اقتصادی – اجتماعی بخشی از جامعه در محیط مشخصی از سرزمین است و سازمان فضایی تبیین روابط بین انسان و فضا و فعالیتهای انسان در فضا است. سازمان فضایی سیمای کلی و چگونگی پراکنش و اسکان جمعیت و توزیع استقرار و ساختار اقتصادی – اجتماعی و کنش های متقابل بین آنها را مشخص می سازد.

تحلیل چگونگی سازمان فضایی کشور از ضرورت های زیر ناشی می شود:
۱) با شناخت عوامل مؤ ثر و نیز چگونگی سازمان یابی فضا، می توان قانونمندی های سازمان دادن فضا را دریافت تا از این طریق توسعه ارادی و هدایت شده فضای کشور ممکن شود.
۲) با شناخت سیمای موجود و ویژگی های فضای ملی می توان به نقاط قوت و ضعف آن پی برد و در جهت سازماندهی دوباره وضع موجود اقدام کرد.
۳) با شناخت روند سازمان یابی فضا می توان دریافت که تحولات ملی به چه سمت و سویی گرایش دارد و درنتیجه، در توافق با استراتژی توسعه کشور هست یا خیر؟ همچنین می توان نتیجه گرفت که در برنامه ریزی فضای ملی، کدام روندها را باید تقویت یا تضعیف کرد و یا به وجود آورد.

عواملی که منجر به شکل گیری یک سرزمین یا یک فضا (عوامل ارادی و غیرارادی) می شود عبارت است از:
عوامل غیرارادی: از عواملی است که اراده انسان، حداقل در شرایط حاضر نقش تعیین کننده ای در تغییر و تحول آنها ندارد که این عوامل به نوبه خود به دو گروه جغرافیایی طبیعی و جغرافیایی تاریخی تقسیم می شود.
عوامل ارادی: بالطبع به عواملی اطلاق می شود که تحت تا ثیر تصمیم و اراده انسان (جامعه بشری) قابلیت تغییر و تحول بسیار دارد این عوامل نیز در سه گروه ساختار اقتصادی، ویژگی های فرهنگی و سیاسی و نظامی و تغییر و تحولات فراملی طبقه بندی می شوند.
۱- ساختار اقتصادی: شیوه و ترکیب تولید، اولویت ها در تخصیص منابع، سیاستهای وارداتی و صادراتی باعث شکل گیری مراکز تولید و مصرف، قطب های صنعتی و نواحی کشاورزی و مراکز داد و ستد می شود که از اصلی ترین عوامل شکل گیری سرزمین است.
۲- ویژگی های فرهنگی و سیاسی و نظامی: رونق اقتصادی و به تبع آن رشد و توسعه شهرهای مشهد و قم به دلیل عنایت مردم به اماکن متبرکه، ایجاد و توسعه شهرهایی چون زاهدان، یاسوج و شهر کرد و برخی از شهرهای غرب کشور براساس ملاحظات سیاسی و توسعه بندر چابهار براساس ملاحظات نظامی، نمونه هایی از شکل گیری سرزمین براساس عوامل غیرارادی است.
۳- تغییر و تحولات فراملی: جنگ ۸ ساله ایران و عراق و محدودیت های بالقوه ای که پس از جنگ نیز همواره از سوی همسایه غربی وجود داشته است، اضمحلال حکومت اتحاد جماهیر شوروی و ایجاد جمهوری های مستقل در شمال کشور که باب تازه ای در مناسبات اقتصادی، اجتماعی با ایران گشوده است. و یا تحولات مربوط به افغانستان در نوار شرقی کشور و… هر یک به نوبه خود در دوره های زمانی میان مدت و بلندمدت باعث ایجاد تغییرات در این مناطق خواهد شد.
برنامه ریزی منطقه ای، افزون بر جهت تنظیم و هماهنگ کردن برنامه های مختلف اقتصادی – اجتماعی با نیازها و امکانات محلی، فرآیندی است در جهت مشارکت مردم و مناطق در برنامه ریزی و فراهم آوردن موجبات برنامه ریزی از پایین به بالا در جهت انطباق برنامه های کلان ملی با ویژگی های ناحیه ای.
برنامه ریزی منطقه ای از نظر جغرافیا و فضا، وجه مشترک فراوانی با آمایش سرزمین دارد و تجربه جهانی نیز حکایت از این واقعیت دارد که این دو (برنامه ریزی منطقه ای و آمایش سرزمین) باید در کنار هم و بلکه برنامه ریزی منطقه ای در چارچوب آمایش سرزمین انجام پذیرد.از سوی دیگر با توجه به تعریف و مفهومی که در برنامه‌ریزی اقتصادی بیان می‌شود، برنامه‌ریزی اصولی باید دارای سه بعد اصلی، اقتصادی، اجتماعی و قضایی باشد. بر اساس این اعتقاد، توسعه اقتصادی یا اجتماعی، تنهایی، پیامدهای نامطلوبی ـ به ویژه در بروز عدم تعادل‌های منطقه‌ای در بسیاری از مناطق جهان ـ به دنبال دارد لذا برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی باید به همراه برنامه‌ریزی فضایی صورت گیرد تا پدیده عدم تعادل فضایی بروز نکند. بنابراین، مسأله دارای اهمیت که باید به آن توجه نمود، مسأله سازماندهی فضایی اقتصاد ملی و فعالیت‌های انسانی است و این جهت نکاتی که باید مدنظر قرار گیرد عبارتنداز:
۱- برنامه‌ریزی ضمن این که باید بخش‌ها و فعالیت‌ها را مدنظر داشته باشد باید فضایی بوده و آنها را در فضا سازماندهی کند.
۲- هر کشور یا منطقه‌ای که خواهان دستیابی به اهداف ویژه خود در زمینه برنامه‌ریزی است، باید سازمان و ساختار فضایی خاص خود را بنیان نهد.
۳- کشورهای در حال توسعه که از اقتصاد فضایی بسیار قطبی برخوردارند باید به نوعی ساختار فضایی خود را پایه‌گذاری کنند که بتوانند کشور محروم و فقیر خود را از ثمرات برنامه‌های توسعه بهره‌مند سازند
بر این اساس در یک تقسیم‌بندی کلی می‌توان با توجه به مفاهیم رایج، دو نوع نگرش را در سازماندهی فضایی از یکدیگر بازشناخت: نگرش اول توزیع اولیه جغرافیایی با به اصطلاح یک سازماندهی ساده فضایی است که دو نکته عمده را مطرح می‌سازد: نکته اول: توزیع جغرافیایی بر اساس توزیع جمعیت و نکته دوم: مفهوم بهترین نوع توزیع متناسب با هزینه و فایده اجتماعی آن. در این صورت منظور از آمایش رسیدن به بهترین توزیع جهت فعالیت خواهد بود. نگرش دوم که بر اساس مفاهیم جدید ارائه شده است، آمایش سرزمین را یک سازماندهی فضایی ساده فراتر برده و آن را شامل سازماندهی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست‌محیطی به منظور تحقق آینده‌ای مطلوب پیشنهاد می‌نماید.
همانطور که ملاحظه می‌شود وجه مشترک در هر دو نگرش آنست که برنامه‌ریزی‌های اقتصادی ـ اجتماعی باید به همراه برنامه‌ریزی فضایی صورت گیرد تا پدیده عدم تعادل فضایی بروز نکند به همین دلیل در ادبیات برنامه‌ریزی اغلب از برنامه‌ریزی فضایی به عنوان مکمل برنامه‌ریزی منطقه‌ای یاد می‌شود با این تفاوت که از دیدگاه نظری، فضا یک نظام) سیستم) باز و پویا است و بر خلاف منطقه دارای حد و مرزی نیست. بنابراین برنامه‌ریزی فضایی تلاشی است در جهت تعیین و تخصیص منابع به بخش مکان‌ها و مناطق، به نحوی که سرمایه‌گذاری بخشی، بیشترین منافع اجتماعی را داشته باشد، فعالیت‌های تولیدی و امکانات منطقه در دسترس تمام افراد نیازمند آنها قرار گیرد و تفاوت سطوح درآمد را کاهش دهد و نوعی ساختار فضایی را ایجاد کند که یارای تحقق برنامه‌های توسعه منطقه‌ای باشد.
تفاوت مهم رویکرد آمایش سرزمین و برنامه ریزی فضایی را می توان در مقوله جامع نگری دانست. زیرا دورنگری و کل گرایی در هر دو می تواند مورد نظر باشد، لیکن جامع نگری مهم ترین وجه افتراق آمایش سرزمین و برنامه ریزی فضایی است. زیرا اگر برنامه ریزی فضایی ناظر بر تعیین رابطه بین فعالیت و فضا باشد، زمانی که این رابطه نتیجه یک فرآیند جامع نگرانه به معنای در نظر گرفتن ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و ارتباطات لازم با سایر فعالیت ها باشد، برنامه ریزی فضایی در حد آمایش سرزمین صورت گرفته است. برای درک بهتر این برداشت می توان گفت در برنامه ریزی فضایی برای یک فعالیت مشخص الزاما نحوه توزیع آن فعالیت در قلمرو، موضوع اصلی و محور توجه برنامه ریزی است و پرداختن به جوانب غیر مرتبط با فعالیت، مورد توجه کافی قرار نمی گیرد. آمایش سرزمین نوعی برنامه ریزی فضایی است که اولا متکی به یک نظریه توسعه مشخص است و ثانیا با ملاحظات جامع تری به انتخاب های همزمان توزیع جغرافیایی چند فعالیت می پردازد. در صورتی که برنامه ریزی فضایی اولا مستقل از یک نظریه توسعه مشخص می تواند همواره موضوعیت یابد و ثانیا امر توزیع جغرافیایی یک یا چند فعالیت را با ملاحظات محدود تری انجام می دهد.