ارزیابی قابلیت‏های اجرایی طرح‏های جامع شهرستان

ارزیابی قابلیت‏های اجرایی طرح‏های جامع شهرستان
شهرسازی
گروه مطالعات و پژوهش‏های شهرسازی مرکز- مهندسین مشاور پ
آقای مهندس محمدرضا قاهری

برنامه‏ریزی را می‏توان کوششی دانست عقلانی و سنجیده در جهت هدایت منطقی فرایندهای موجود به سوی مطلوبیت‏هایی که توسط اهداف تعیین می‏گردد و حاصل آن یعنی برنامه را الگویی نظام‏یافته از تصمیمات درهم‏تنیده، منطقی و هماهنگ نامید. مفهوم و ماهیت برنامه‏ریزی «خردورزدی» است. وقتی برنامه‏ریزی می‏کنیم می‏خواهیم منطقی عمل کنیم. ورما (۱۹۹۸) دو نوع خردورزی را بیان می‏کند: خردورزی تحلیلی که شامل تقسیم کل به جزء و شناخت اجزای زمینه و تفاوت‏های آنها است و نوع دوم خردورزی سیستماتیک که شناخت ارتباط اجزا و اهداف اجزا برای دستیابی به کل (برنامه) را مورد توجه قرار می‏دهد و نظم جاری به واسطه نظم ارتباطی بین اجزا به وجود می‏آید تا نظم هر یک از اجزا در برنامه‏ریزی. پیش‏بینی‏هایی که اساس برنامه‏ریزی است، در تحلیل نهایی می‏باید متکی بر رفتار غرضی عوامل مورد نظر در آینده باشد. زیرا سودمندی کار برنامه‏ریزی وابسته به قدرت پیش‏بینی آن است و پیش‏بینی وابسته به استمرار رفتار متغیرها و نهادهای موجود و سازگاری رفتار عوامل مورد نظر در برنامه است و بنابراین تحقق برنامه‏ریزی نیازمند انعطاف‏پذیری برنامه و تاکید آن بر فرایند به جای نتیجه است. این امر به خصوص در سطوح بالای برنامه‏ریزی از اهمیت ویژه‏ای برخوردار می‏گردد. در سال‏های اخیر، مقامات دولتی، اقتصاددانان و برنامه‏ریزان بسیاری از کشورها درباره کارایی طرح‏ها و برنامه‏ها در سطوح ملی و منطقه‏ای تردید نشان داده‏اند. این تردید دلایل گوناگونی دارد از جمله: ضعف طرح‏ها و برنامه‏ها به عنوان ابزارهای توسعه خطر‏پذیری بسیاری از پیش بینی‏ها به دلیل خردورزی تحلیلی غالب در تهیه برنامه‏ها عدم وجود سازمان و تشکیلات مناسب برای تهیه، اجرا، ارزیابی و اصلاح برنامه‏ها نقش بیش از حدی که بسیاری از کشورها در روند توسعه، برای چنین آرزوها و خیالات قائل شده‏اند. در مورد کشور ایران، به موارد فوق می‏توان عدم هماهنگی موثر بین وزارتخانه‏ها و سازمان‏ها را نیز افزود. کارشناسان سازمان ملل نیز معتقدند که بدون مشارکت دستگاه‏های اجرایی مختلف در همه برنامه‏ها نمی‏توان به اجرای آنها امیدوار بود. از طرف دیگر شرط لازم هماهنگی دستگاه‏های اجرایی مرتبط با امر برنامه‏ریزی در هماهنگ نبودن و تلفیق برنامه‏های منطقه‏ای با برنامه‏های کلان است. به طور کلی مقیاس منطقه جهت خاصی را در برنامه‏ریزی منطقه‏ای به وجود می‏آورد. اگر برنامه‏ریزی را فرایندی از هدایت سیستم‏های ملی و تنظیم و مکان‏یابی فعالیت‏ها در سطح منطقه بدانیم، می‏توان آن را پاسخی برای مشکلات منطقه تلقی کرد. رشد اقتصادی، افزایش جمعیت شهرنشینی و استفاده حداکثر از منابع دیگر برخی مناطق و افسردگی و رکود اقتصادی در مناطق دیگر، برنامه‏ریزی در هر دو منطقه را یکی با هدف کنترل رشد و دیگر تشویق رشد ضروری می‏سازد. برنامه‏ریزی منطقه‏ای از آن جهت که فراشهری است، امکان آن را می‏دهد تا شهر و مراکز شهری در قالب زمینه خود دیده شوند و از طرف دیگر به واسطه آنکه در سطحی پایین‏تر از ملی است اجرایی شدن برنامه‏ها و سیاست‏های کلی در سطح ملی را امکان‏‏پذیر می‏نماید. در حقیقت برنامه‏ریزی منطقه‏ای می‏تواند کمکی به برنامه‏ریزی هم در سطح ملی و هم در سطح محلی باشند. ساختار برنامه‏ریزی منطقه‏ای به عوامل غیر قضایی از جمله جنبه‏های اجتماعی و فرهنگی و ارزش‏های اجتماعی و الگوهای فرهنگی، چهارچوب تشکیلاتی و تکنولوژی روز وابسته است و از طرفی به جنبه‏های اقتصادی مرتبط می‏گردد. جنبه‏های اقتصادی از قبیل چگونگی تخصیص و توزیع منابع و جنبه‏های فضایی و کالبدی منطقه نقش موثری در محتوای برنامه‏ریزی منطقه‏ای دارند و در حقیقت می‏توانند تبلور جنبه‏های اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی در منطقه به وسیله توزیع فضایی عناصر کالبدی و ارتباطات عملکردی بین فعالیت‏ها محقق می‏گردد. روند برنامه‏ریزی منطقه‏ای در ایران از اولین برنامه‏های عمرانی کشور بین سال‏های ۱۳۲۷ تا ۱۳۳۴ با مطرح نمودن ناحیه دشت مغان شروع شده است. تجدید نظر در خط مشی‏ها و رویکرد به تدابیر جدید در مفهوم برنامه‏ریزی منطقه‏ای در اواخر سال ۱۳۴۹ روی داد و اقداماتی جهت رفع موانع گوناگونی در تهیه برنامه‏ها و اجرای آنها به وجود آمد و کشور به ۱۱ منطقه تقسیم شد که بعضی از استان‏ها وسعت بیشتری داشت. بررسی روند برنامه‏ریزی منطقه‏ای بین سال‏های ۱۳۲۷ تا ۱۳۵۲ (یعنی برنامه عمرانی اول تا پایان برنامه عمرانی چهارم) نشان می‏دهد که به مجرد آنکه برنامه‏ریزی به تدریج از سیاست یک‏بعدی تمرکز سرمایه‏گذاری در مناطق عقب افتاده به سیاست‏های چند‏بعدی تمرکز‏زدایی، منطقه‏ای کردن بخش‏ها، ایجاد برنامه‏ریزی در مناطق، مطالعه جامع منطقه‏ای و مشارکت مقامات محلی تحول یافته است. لیکن از برنامه‏ریزی کالبدی به عنوان زیر‏مجموعه‏ی اصلی برنامه‏ریزی منطقه‏ای چیزی وجود ندارد. در برنامه پنجم ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۶ ضرورت طرح‏های کالبدی در سطح برنامه‏ریزی‏های منطقه‏ای مشخص گردید. در سال ۱۳۶۱ مجدداً اندیشه آمایش سرزمین مطرح و نتیجه به صورت طرح پایه آمایش و تهیه برنامه فضایی کشور در یک برنامه بیست‏ساله تجلی یافت که به تهیه طرح پایه آمایش در سال ۱۳۶۲ منجر شد. در برنامه پنج سال اول جمهوری اسلامی (۱۳۷۲-۱۳۶۸) برنامه‏ریزی منطقه‏ای نسبت به برنامه‏های قبل، از جایگاه بهتری برخوردار شد. مروری بر برنامه‏های عمرانی کشور و نتایج حاصل از تجربه تهیه برنامه‏های منطقه‏ای در گذشته نشان می‏دهد که به علت وجود سیستم برنامه‏ریزی مرکزی، تسلط برنامه‏ریزی کلان اقتصادی و برنامه‏ریز بخشی، برنامه‏ریزی منطقه‏ای همواره تحت تاثیر برنامه‏های کلان و بخشی قرار گرفته و در جهت آنها هدایت شده است و به همین دلیل بین آنچه که قرار بوده در برنامه‏ریزی منطقه‏ای انجام شود تفاوت وجود دارد. محتوای برنامه‏های منطقه‏ای کمتر عوامل مربوط به مراکز سکونتی و چگونگی توسعه کالبدی را به اندازه کافی مد نظر داشته‏اند. در برنامه دوم با تصویب طرح‏های توسعه و عمران در مقیاس‏های متفاوت ملی و منطقه‏ای و محلی که در سال ۱۳۷۵ تهیه و در سال ۱۳۷۷ ابلاغ گردید تا حدودی این خلاء را پر کرد. با این حال هنوز توجه به قابلیت‏ها و توان‏های محلی مناطق، سلسله‏مراتب در بخش خدمات و نیازمندی‏های عمومی و زمینه‏سازی کار و فعالیت و سرمایه و ایجاد اشتغال در نقاط غیر متمرکز را ضروری می‏سازد. شباهت طرح‏های جامع شهرستان در ایران با برنامه‏ریزی استانی در کشور انگلستان است که بر اساس سیستم اداری و مرزبندی‏های سیاسی تعریف می‏شوند. طرح ساختاری متشکل از یک گزارش مکتوب است که سیاست استراتژیک اصلی در برنامه‏ریزی بهره‏برداری از زمین را در منطقه و مهم‏ترین پیشنهاد‏های کلی برای تغییرات را بازگو می‏کند. طرح محلی سیاست‏ها و پیشنهادهای کلی تدوین شده در طرح ساختاری را توسعه و بسط می‏دهد. اگر برنامه‏ریزی فضایی در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و مکانی در سطوح مختلف ملی، منطقه‏ای، ناحیه‏ای و محلی را سیستم هدایت و کنترل توسعه در این سطوح بدانیم ارزیابی می‏تواند به ‏عنوان مکانیزم کنترل سیستم برنامه‏ریزی تلقی شود که از طریق دریافت اطلاعات مداوم از خود سیستم، پردازش آنها و وارد کردن مجدد این اطلاعات به جریان سیستمی، آن را هدایت و به حفظ تعادل و پایداری آن کمک می‏نماید. ارزیابی بر حسب جایگاه و ماهیتی که دارد می‏تواند شکل‏های مختلفی داشته باشد و به لحاظ موضوع، عمق، مدت، دقت و هدف شکل‏های متفاوتی را در برگیرد و از یک نظارت ساده و ارزیابی قبل از اجرا در حین اجرا و بعد از اجرا را شامل می‏شود. ارزیابی می‏تواند کل یا ماهیت کلی یک موضوع یا بخشی از آن مورد توجه قرار دهد. برای مثال، فرایند برنامه‏ریزی، مکانیزم تخصیص منابع، سازمان، ساختار و نحوه اداره و اجرا، مسائل ویژه طرح‏ها و پروژه‏ها، همچنین منابع مالی، تاثیر و تاثرات طرح‏ها و اهداف و سیاست‏های طرح‏ها را مورد ارزیابی قرار دهد. تاریخچه طرح‏های جامع شهرستان: شروع تهیه طرح‏های جامع شهرستان یا طرح‏های توسعه و عمران ناحیه‏ای (به عنوان طرح‏های زیرمنطقه‏ای) بر اساس سیستم اداری اولین‏بار از ابتدای سال ۱۳۷۰ در معاونت شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی مورد توجه قرار گرفت و تهیه طرح‏های جامع شهرستان در تاریخ ۵/۱۱/۷۳ به تصویب هیات‏ وزیران رسید. انگیزه اولیه در پیشنهاد طرح ‏جامع شهرستان به دلیل مشکلات و معضلاتی بود که عملاً از کنترل طرح‏های جامع شهری خارج بود.