مفاهیم و محتوای طرح‌های توسعه شهری

تجدید نظر در تعاریف، مفاهیم و محتوای طرح‌های توسعه شهری
شهرسازی
آقای مهندس احمد سعیدنیا
آقای دکتر حمید ماجدی

امروزه در ایران به اصطلاح طرح توسعه و عمران به جای طرح جامع به کار می‌رود و همین‏طور در سطح جهانی به جای Development نیز اصطلاح «طرح ساختاری» مصطلح شده است. به این منظور، این اصطلاح در واقع‏ بین محتوای طرح‌های مذکور مطرح شده است. هر دو نوع طرح، در کشورهای مختلف جهان رایج است و علی‏رغم مبدأ جغرافیایی آنها، اختصاص به کشور خاصی ندارد و امروزه جنبه‏ جهانی یافته است. برای پرهیز از الگوبرداری از شیوه‏های رایج تهیه‏ طرح‏ها، اعم از جامع و ساختاری، شایسته‏ترین روش، رجوع به روش‏های علمی فرایند شهرسازی است که به‏ عنوان الگو یا سر‏مشق برنامه‏ریزی شهری و طراحی شهری جنبه کاربردی یافته است. اساس فرایند برنامه‏ریزی و طراحی ‏شهری بر روش‏های منطقی و علمی استوار است. هدف این روش به ‏طور کلی، بازشناسی، تحلیل، ترکیب، ارزیابی و رهیابی برای مسائل یا برای نیل به اهداف می‏باشد. از این ‏رو روش علمی نیز به مرور زمان تحت تأثیر تئوری علم، از ساده به پیشرفته بهبود یافته و روش‏های آن به تناسب موضوع، تخصصی گردیده است. طرح شهری دلالت می‌کند بر اهداف نحوه استفاده انحصاری عمده مناطق خاص برای منظورهایی خاص و همچنین برای تامین آسایش، رفاه و سلامت بیشتر استفاده‏کنندگان طرح شامل اهداف عینی برای نواحی پیرامون شهرها و پیش‌بینی و گسترش منابع تامین آب و تاسیسات فاضلاب. طرح توسعه و عمران، طرحی است ۲۰‏ساله که به طور مستمر پنج سال یکبار چنانچه ضرورت ایجاد کند بازنگری می‌شود. در بازنگری مراجع برنامه‌ریزی می‌توان اصلاحاتی در جنبه‌های مختلف طرح به عمل آورد و یا در قالب یک طرح نوین تهیه و جایگزین آن شود. طرح جامع شهر، عبارت از طرح بلند‏مدتی است که در آن، نحوه‏ استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی‌های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی، ترمینال و فرودگاه‌ها و بنادر در سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق، نوسازی، بهسازی و اولویت‌های مربوط به آنها تعیین می‌شود، کلیه‏ موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ نما‌های تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم می‌گردد. طرح جامع شهر بر حسب ضرورت، قابل تجدید‏نظر خواهد بود. فرایند و فرآورد طرح توسعه و عمران (جامع)، گذشته از مطالعات مربوط به منطقه و حوزه‏ نفوذ، شامل سه گام اساسی است که عبارتند از: ۱- بررسی، ۲- تجزیه و تحلیل و جمع‌بندی و ارائه‏ الگوی نهایی و ۳- تهیه‏ طرح‌ها و برنامه‌های عمرانی. طرح تفصیلی، عبارت است از طرحی که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه‏ استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و ساخت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه‏ عبورومرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و موقعیت کلیه‏ عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت، بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد. طرح راهبردی (Strategic Plan)، طرحی است برای دستیابی به آینده‏ای مطلوب برای یک شهر و آن، عبارت ‏است از مجموعه‏ای از ایده‏ها و اهداف که مبنی بر نیاز‏های متغیر و شیوه‏ زندگی و الگوی کلی توسعه‏ شهری در مقیاس منطقه شهری است. یک طرح راهبردی برای هدایت و اعمال قدرت، سیاست‏هایی عملی و مؤثر تدوین می‏کند. در این طرح، اصول و مبانی مدیریت محیط تعریف شده و بر ارتباط و انسجام ساختار کالبدی و ساختار عملکردی شهر و منطقه ‏شهری تأکید می‏شود. طرح راهبردی، سیاست‏های کلان توسعه‏ شهری را ترسیم می‏کند که برای کنترل و هدایت وقایع و همچنین حرکت به‏ سوی اهداف، ضروری هستند. جوهره‏ طرح راهبردی، بیان اهداف، سیاست‏ها و اولویت‏های عملی در مقیاس شهر و منطقه‏ ‏شهری است که می‏تواند بعد از تصویب، جایگاهی رسمی و قانونی پیدا کرده و به‏ عنوان راهنمایی عملی برای طرح‏های شهری تقصیلی به کار‏ گرفته شود. طرح ساختاری (Structure Plan)، ترجمه‏ راهبردها و سیاست‏ها در قلمرو مکانی، فضایی و شکل محیط ساخته‏شده، طرح ساختاری نامیده می‏شود و محصول نهایی فرایند شهرسازی یعنی «طرح» محسوب می‏شود. یک طرح ساختاری، علاوه بر ساختار کالبدی و الگوی شهری، ساختار عملکردی شهر را نیز مشخص می‏سازد. مقایسه‏ محتوای طرح جامع و طرح ساختاری: برنامه‌ریزی ساختاری یا استراتژیک، نوعی از برنامه‌ریزی است که بیشتر از برنامه‌ریزی جامع با عمل، عوامل اجرایی و فرایند تصمیم‏سازی در ارتباط می‌باشد. لذا به این نوع برنامه‌ریزی، «برنامه‌ریزی عمل» لقب داده‌اند. در این نوع برنامه‌ریزی، حداقل سه مرحله به مراحل سنتی برنامه‌ریزی یعنی بررسی، تحلیل و طراحی افزوده شده که عبارتند از: تعریف اهداف، ارزیابی پیشنهادات، راه‏حل‏های پیشنهادی و اجرا و بازنگری. سطوح سه‏گانه‏ طرح‏های شهری: طرح‏های ساختاری (برنامه‏ریزی-عمل) شامل سه سطح به ‏شرح زیر است: ۱. تهیه‏ طرح (برنامه) ساختاری-راهبردی، در مقیاس کلان، با دیدگاه سیاستگذاری بلند‏مدت و فراگیر ۲. تهیه‏ طرح‏های (برنامه‏های) تفصیلی با دیدگاه سیاستگذاری اجرایی برای موضوعات خاص و نواحی خاص ۳. مدیریت، نظارت، پیگیری و بازنگری سیاست‏ها و اقدامات اجرایی مبانی و چارچوب طرح ساختاری شهر: تعریف طرح‏های ساختاری: ۱. طرح‏های ساختاری، طرح‏هایی هستند که جایگزین طرح‏های توسعه و عمران (طرح جامع) می‏شوند و در چارچوب راهبردها، سیاست‏ها و برنامه‏های طرح شهرستان (یا سیاست‏های کلان ملی و منطقه‏ای)، برای هدایت توسعه‏ فضایی و سامان‏دهی کالبدی شهرها و منطقه‏ شهری بلافصل آنها، تهیه می‏شوند. ۲. طرح ساختاری شهر، طرحی است کلان، بلند‏مدت برای یک دوره‏ ده‏ساله که راهبردها و سیاست‏های توسعه‏ شهری و ساختار کالبدی شهر و منطقه بلافصل را مشخص ساخته و برنامه‏ اجرای دوره‏ کوتاه‏مدت پنج‏ساله را تعیین می‏کند. ۳. طرح‏های ساختاری طرح‏هایی هستند در مقیاس کلان با نگرش فراگیر و از پرداختن به مسائل خرد، به ‏ویژه جزئیات کالبدی پرهیز نموده، ولی حدود و مشخصات طرح‏های تفصیلی محلی، موضعی و موضوعی، طرح‏های ویژه طراحی شهری، پروژه‏های مداخله عمل را مشخص می‏سازند. اسناد نهایی طرح ساختار شهری شامل دو سند است: یکی گزارش توجیهی به‏نام «سند کتبی طرح» و دیگری «نقشه‏ی ساختار شهری». سرفصل‏های اصلی سند کتبی طرح ساختاری عبارتند از: بیان اهداف پایه‏ی طرح، تعیین ناحیه‏ مورد مطالعه، تشریح محیط و بستر جغرافیایی منطقه، برنامه‏ها و طرح‏ها و سیاست‏های عمرانی، نتایج کلی مطالعات پایه وضع موجود و برآورد آینده، تحلیل نیروها و عوامل تعیین‏کننده، بررسی روند‏ها و تحولات آینده، تدوین اهداف کلان و خرد توسعه و عمران شهری، تدوین راهبردهای بلند‏مدت فراگیر، تنظیم سیاست‏ها و راهکارها و پیشنهادهای عملیاتی در زمینه‏های مختلف تدوین برنامه‏ اجرایی، تعیین نواحی خاص برای برنامه‏ریزی شهری و طراحی شهری، معرفی مشخصات طرح‏های تفصیلی پایه، تشریح طرح ساختاری، تدوین ضوابط اجرایی و توصیه‏های خاص شهرسازی در مقیاس کلان برنامه و بودجه پنج‏ساله. طرح‏های ساختاری، شامل فرایند تولید طرح از مطالعات پایه تا تدوین محتوای طرح‏های گوناگون شهری در مقیاس کلان و محلی می‏باشد. در این پژوهش، مسئله‏ اصلی، آشنایی و آگاهی با شیوه یا رویه‏ طرح ساختاری است که به تدریج جایگزین طرح‏های جامع خواهد شد. در این زمینه، بیشترین سعی و تلاش در جهت تدوین مفاد طرح‏های ساختاری است؛ زیرا شیوه‏ مطالعات پایه، منجر به تدوین اهداف، سیاست‏ها و راهبردها می‏شود که از یک سو در جمع‏بندی مطالعات استنتاج می‏شوند و از سوی دیگر مبنای پیشنهادهای طرح قرار می‏گیرند. یکی از راه‏های ارزیابی این طرح ساختاری، اجرای تحقیقات آزمایشی (پایلوت) است که در حین تهیه‏ طرح و در هنگام اجرا و در چارچوب یک پژوهش کاربردی مورد ارزیابی قرار می‏گیرد و پیشنهاد‏های اصلاحی، جمع‏بندی خواهد شد. آنگاه سازمان مجری، پس از انجام اصلاحات، الگوی مذکور را به‏صورت قانونی و رسمی در تمام شهرهای ایران اعمال می‏نماید. کلیات و عناوین اصلی مطالعات پایه‏ی طرح‏های ساختاری شامل، بررسی زمینه و پیشینه، مطالعات پایه، جمع‏بندی مطالعات و تحلیل نهایی، تعیین اهداف و راهبردها و سیاست‏ها، ارزیابی و انتخاب راهبردها و سیاست‏های پیشنهادی، تدوین طرح ساختاری-راهبردی، برنامه‏های توسعه و عمران، معرفی طرح‏های تفصیلی، معیارها و مقررات طرح، نظارت و بازنگری می‏باشد. جمع‏بندی مطالعات و تحلیل نهایی، شامل تحلیل مسائل شهری، تحلیل ساختار فضایی شهر و جمع‏بندی مسائل شهری می‏باشد. در فرایند تهیه طرح‏های شهری از دو نوع هدف نام برده می‏شود؛ یکی اهداف کلی که با راهبردها و جهت‏گیری اصلی تحول و تغییر شهر و بهبود وضعیت سر و کار دارد و دیگری اهداف عملیاتی یا خرد که تحقق اهداف کلان یا کلی را در سطوح اجرایی و کاربردی عینیت می‏بخشند و اصولاًً با تدابیر و سیاست یا راهکارهای عملیاتی سر و کار دارند. اهداف طرح شامل اهداف کلی طرح و اهداف عملیاتی می‏باشد. تدوین راهبردها، شامل سطوح راهبردی، نکات مهم در تدوین راهبردهای طرح ساختاری، راهبردهای طرح ساختاری، راهبرد منتخب و راهبرد فضایی-کالبدی می‏باشد. راهبردهای طرح ساختاری نیز شامل، راهبرد به‏ عنوان بیان اصول راهنما و اهداف عملیاتی است. راهبرد منتخب نیز شامل، ارزیابی راهبردهای گزینه، تشریح و تبیین راهبرد منتخب، توضیح سیاست‏های کوتاه‏مدت موضوعات بغرنج، تبیین اولویت‏ها و ارتباطات موجود در زمان‏بندی، هماهنگی بین عوامل اجرایی، ارتباطات طرح‏های پیشنهای با طرح‏های همجوار و نواحی مداخله موضعی می‏باشد. یکی از ویژگی‏های بارز برنامه‏ریزی راهبردی-ساختاری، وجود سلسله‏مراتب و سطوح تصمیم‏گیری در آن است. سلسله‏مراتب تصمیم‏گیری، ما را قادر خواهند ساخت تا بر عدم قطعیت موجود در دنیای واقعی چیره شویم. یعنی به‏ طور همزمان، هم برای بلندمدت خطوط کلی برنامه‏ریزی را ترسیم کنیم و هم در کوتاه‏مدت و در برخود با تصمیمات روزانه، چارچوب و راهنمایی برای تصمیمات ارائه شود. مزایای این چارچوب سلسله‏مراتبی در این است که، ابتدا یک بررسی کلی به‏ صورت جامع درباره موضوعات و سیاست‏های کلی ارائه می‏شود، سپس در سطوح بعد، این موضوعات و سیاست‏ها به‏صورت تفصیلی در‏آمده و در نهایت راهنمایی برای اقدامات اجرایی عرضه می‏شود.