ایجاد پیوند بین توسعه پایدار و اسناد برنامه ریزی

ایجاد پیوند بین توسعه پایدار و اسناد برنامه ریزی منطقه ای: اهداف، موقعیتها و مشکلات؛نمونه موردی از آلمان و لهستان

• چکیده
از زمانی که دستورالعمل ۲۱ و مصوبه هبیتات (HABITAT) مطرح گردید، توسعه پایدار به عنوان یک اصل مهم در برنامه ریزی فضایی اروپا قلمداد می شود. کنفرانس وزارت اروپا در برنامه ریزی فضایی ومنطقه ای (CEMAT)، دستورالعمل هایی را برای برنامه ریزی فضایی پایدار در قاره اروپا در زمان برگزاری جلسات هانور در سال ۲۰۰۰، تصویب کرده است. اگرچه جایگاه توسعه پایدار، در برنامه ریزی منطقه ای معین است، ولی هنوز به طور گسترده وارد مراحل اجرایی نشده است. با اصلاح قوانین آلمان (مصوبه برنامه ریزی منطقه ای فدرال و ضوابط ساخت و ساز) در ۱۹۹۸، توسعه پایدار به عنوان یک اصل راهبردی برای برنامه ریزی فضایی در آلمان پایه گذاری شده است.

در لهستان هم، از زمان تغییر نظام اقتصادی و سیاسی در ۸۹/۱۹۸۸، توسعه پایدار به عنوان یک اصل مهم برای توسعه هر چه بیشتر کشور مطرح گردید. در ۱۹۹۸، اصل توسعه پایدار با قوانین جدید کشور لهستان انسجام پیدا کرد. این مقاله به بررسی نحوه اجرایی شدن توسعه پایدار فضایی در اسناد اساسی و قانونی برنامه ریزی منطقه ای در منطقه ای از لهستان غربی (Voivodship) و راین شمالی در وست فالیای (Westphalia) آلمان می پردازد.

در این زمینه، مشکلات تجربی و عملی در ایجاد پیوند و انسجام در رویکردهای برنامه ریزی بخشی توضیح داده خواهد شد.

۱- مقدمه
توسعه پایدار، امروزه به عنوان یک اصل راهبردی برای توسعه کشورها ومناطق مورد توجه قرار گرفته است. از زمان اصلاح مصوبه برنامه ریزی منطقه ای فدرال در آلمان، مسئولان برنامه ریزی منطقه ای، موظف به اجرایی کردن اصول توسعه پایدار در برنامه ها وطرح هایشان، اسناد برنامه ریزی و پروژه هایشان هستند، در لهستان نیز، مصوبه های مشابهی وجود دارد که اصل توسعه پایدار در آنها به عنوان یک اصل راهبردی برای تمام اسناد برنامه ریزی است. اگر چه این یک دیدگاه عمومی است که توسعه باید نیازهای نسل آینده را به شمار آورد (توسعه پایدار)، لکن هنگامی که رویکردها و رویه های برنامه ریزی جزئی تر می شود، تضادهایی زیادی به وجود می آید. توسعه پایدار یک دیدگاه منسجم را در شناخت جنبه های اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی می طلبد. به طور کلی، برنامه ریزی فضایی در سطح منطقه ای، در ارتباط با جنبه¬های اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی است، اما میزان تمرکز اسناد و ابزارهای برنامه ریزی منطقه ای روی این جنبه های توسعه پایدار، هنوز به طور دقیق مشخص نشده است. قبل از تحلیل اسناد برنامه ریزی منطقه ای در آلمان و لهستان، لازم است که آگاهی و بینش کافی نسبت به برنامه ریزی منطقه ای در این دو کشور پیدا کنیم. علاوه بر آن، اهداف مهم و درون مایه¬های برنامه ریزی فضایی پایدار توضیح داده می شوند.

۲- برنامه ریزی منطقه ای
۱-۲- برنامه ریزی منطقه ای در آلمان
سیستم فدرالی دولت آلمان، به سه بخش تقسیم شده است: سطح فدرال (Bund)، سطح ملی (Bundeslander) و شهرداری ها (سطح محلی). ساختار نظام برنامه ریزی نیز در این کشور مشابه ساختار حکومتی است. برنامه ریزی فضایی در سطح فدرال، تنها یک چهارچوبی بر پایه مهارت و صلاحیت است به این معنا که سطح فدرال، به دسته بندی اصول کلی و تعریف روش برنامه ریزی فضایی در سطح ملی و محلی می پردازد.

ساختار
اسناد قانونی

ابزار برنامه ریزی

* برنامه ریزی فضایی در سطح فدرال

* مصوبه برنامه ریزی فضایی فدرال
*دیدگاههای توسعه فضایی چشم انداز
* برنامه ریزی فضایی در سطح ملی
*مصوبه برنامه ریزی فضایی فدرال و قوانین برنامه ریزی ملی
* طرح ساختار فضایی
* برنامه ریزی منطقه ای
*قوانین برنامه ریزی ملی
* طرح منطقه ای
* برنامه ریزی کاربری زمین شهری شهرداری ها
* ضوابط ساخت وساز فدرال
* طرحهای کاربری زمین شهری (طرح آماده سازی کاربری زمین و طرح توسعه محلی)

در سطح فدرال ابزار برنامه ریزی به صورت مستقیم وجود ندارد. از طریق مصوبه برنامه ریزی فضایی فدرال و ضوابط ساخت و ساز آن، سطح فدرال می تواند در دو سطح ملی و محلی تاثیرگذار باشد. سطح ملی در آلمان، به برنامه ریزی فضایی در سطح ملی و سطح منطقه ای تاکید می کند.
برنامه ریزی منطقه ای، با قوانین برنامه ریزی ملی تعریف شده است. بنابراین در آلمان، انواع مختلفی از برنامه ریزی منطقه ای بر حسب چشم انداز و شرایط ساختاری وجود دارد. برنامه ریزی فضایی در سطح ملی، یک طرح ساختار فضایی را برای اجرای اهداف برنامه ریزی فضایی جامع شامل می شود. در سطح مناطق فرعی، نیز طرح منطقه ای وجود دارد. این ابزارهای برنامه ریزی، یک چهارچوب مهم برای طرحهای کاربری زمین شهری در سطح محلی هستند. جدول صفحه گذشته یک نگاه اجمالی را به ساختار برنامه ریزی فضایی در آلمان نشان می دهد. نمونه موردی که در آلمان مورد بررسی قرار می گیرد، بر مبنای برنامه ریزی منطقه ای در وست فالیای راین شمالی آلمان است.

در جریان بحث پیرامون اصلاح مصوبه برنامه ریزی منطقه ای فدرال و به ویژه در زمینه اصلاح قوانین برنامه ریزی ملی، مسئولان و متصدیان برنامه ریزی منطقه ای در وست فالیای راین شمالی و شوراهای منطقه ای، در اجرای تعدادی از پروژه های برنامه ریزی مهارت پیدا کرده اند. زمینه های اصلی مهارت آنها عبارتند از: خانه سازی، برنامه ریزی شهری و مسکن، عبور و مرور، زیرساختهای ورزش ومدرسه، حفاظت از طبیعت و چشم اندازهای طبیعی، خلاقیت و رفاه، شناخت مکانهای آسیب پذیر، مدیریت آب، مدیریت پسماند، توریسم و فرهنگ.

۲-۲- برنامه ریزی منطقه ای در لهستان
فرآیند تغییر در لهستان، بعد از پایان کمونیسم اقتصادی، اجتماعی و سیاسی، بیشترین تاثیر را در ساماندهی سرزمین در ایالت و مناطق گوناگون داشته است. از شهرهای بزرگ پوسرنن، کراکو، دانسک و رولکو به همراه پایتخت ورشو، می توان به عنوان نواحی برندۀ فرآیند تغییر در مرحله اول یاد کرد. این نواحی روی ابزارها و سرمایه های خارجی، تکنولوژی جدید و شاخه هایی از خدمات و صنعت متمرکز شدند و مادر شهرها ارتباطتشان را با سایر مراکز شهری اروپا گسترش دادند.

به عبارت دیگر، نواحی صنعتی قدیمی، نواحی عقب مانده و توسعه نیافته، گمشدگان این فرآیند هستند. فاصله بین نواحی مختلف همچنان وسیع است.

پیش از این در آغاز دهه ۹۰، هنگامی که خطوط کلی این فرآیند آشکار شد، معلوم بود که نظام قدیمی ساماندهی (ملی) با ۴۹ منطقه برای ایجاد یک راهبرد منطقه ای موفق، مناسب نیست. طراحهای اجرایی در لهستان، باید از نظر اقتصادی مقرون به صرفه بوده، همچنین هم سو با روند بین المللی باشند. بنابراین در ۱۹۹۹، برای اولین بار در تاریخ لهستان، خودمختاری منطقه ای در سطح منطقه ای پایه گذاری شد.

شانزده منطقه جدید هم اکنون واحدهای منطقه ای ایالت را شامل می شوند. این مناطق یک ناحیه را با مساحت بین ۹۴۰۰ و ۳۵۶۰۰ km2 زیر پوشش قرار می دهند. جمعیت این نواحی بین ۱تا۵ میلیون سکنه متغیر است. این مناطق با سرمایه کلان دولتی، به همان میزانی که خودشان سرمایه گذاری و هزینه می کردند، مجهز شده اند.

وظایف اصلی آنها، ترغیب کردن توسعه منطقه¬ای و تجهیز خدمات در سطح منطقه ای است. به موازات متصدیان دولتی در هر منطقه یک مجری دولتی وجود دارد، که به وسیله بخشدار موجود، که مسئول اجرای سیاست های ایالتی است، هدایت می شود.

بین شهرداری و ۳۰۸ استان هر منطقه ˝دیوویات˝ تاسیس شده که وظایفی را به ویژه برای زندگی اجتماعی برعهده دارد.
قابل ذکر است که فرآیند تمرکززدایی هنوز به اتمام نرسیده و تغییرات بیشتری را می طلبد. در حالی که در طول دهه ۹۰- همانند کشورهای سوسیالیست جامعه گرا- سیاست های منطقه ای تحت تابعیت سیاست های بخشی شده اند، اما از زمان معرفی سیاست های منطقه ای ایالت در سطح منطقه ای، آنها یک شریک منطقه ای مناسب را پیدا کرده اند.

• ابزارهای برنامه ریزی
موسسات منطقه ای جدید به وسیله قانون ملزم به به نتیجه رساندن راهبرد توسعه، طرح کاربری و برنامه مناطق شده اند.
در راهبرد توسعه آنها، هر منطقه دستورالعمل های مهم توسعه منطقه ای را بیان می کند و هدف اصلی توسعه را در حوزه های مختلف اجتماعی و اقتصادی تعریف می کند. طرح کاربری زمین مناطق قوانین کنترل ساختار فضایی را هماهنگ می کند:

عناصر اصلی ساختار سکونتگاهی، زیرساختها، حفظ محیط و حفاظت از میراث فرهنگی. آن همچنین برنامه ها و پروژه های ایالت را به همان میزان در بر می گیرد. برنامه مناطق یک فهرست از تمام فعالیتها برای تحقق اهداف و سیاستهای منطقه ای است.

در سطح استان، وظایف ویژۀ برنامه ریزی کالبدی پیش بینی نشده است اما مدیران استانی موظف شده اند که تحلیلها و مطالعات توسعه فضایی را به انجام برسانند. تمام اسناد برنامه ریزی ایالتی و موسسات دولتی باید با هم هماهنگ باشند.
سیاست منطقه ای در لهستان بر مبنای معاهدات منطقه ای است. بر مبنای راهبرد توسعه ملی، دولت ،یک برنامه حمایتی که اهداف سیاست منطقه ای ایالت را مشخص می کند، تولید می کند؛همچنین مقدار پولی را که می تواند خرج شود و توزیع آن پول را با توجه به اولویت بندیهای نواحی تعیین می کند.این نواحی پروژه هایی را برای راهبرد توسعه در ناحیه های خودشان پیشنهاد میکند. اولین معاهدات منطقه ای برای ۲۰۰۲/۲۰۰۱ و در ژوئن ۲۰۰۱به اتمام رسیدند، اما تغییر بزرگی در این پروژه ها، قابل مشاهده نیست. اما گرزلک بیان می کند که این اصول جذاب و امیدوارکننده اند.

سطح و طبقه

اسناد برنامه ریزی

ایالت
* مفاهیم سیاست توسعه فضایی ملی
* راهبرد توسعه ملی
منطقه

* طرح کاربری زمین مناطق
* راهبرد توسعه
* برنامه مناطق
استان
* تجزیه – تحلیلها و مطالعات در حوزه برنامه ریزی فضایی
شهرداریها، برنامه ریزی
کاربری زمین شهری

* مطالعه شرایط محلی اثربخش در برنامه ریزی محلی و چشم اندازهای توسعه فضایی
* طرح کاربری زمین محلی

۳- توسعه فضایی پایدار
۱-۳- توسعه پایدار
بیشترین مفهومی که از توسعه پایدار برداشت می شود این است که منابع طبیعی باید به گونه ای استفاده و مدیریت شوند که برای نسل آتی قابل استفاده باشند.گزارش برونت لند مفهوم این اصل را توسط تعریفی از توسعه پایدار برای اجرایی کردن عدالت بین نسلها و شناخت نیازهای نسل آتی گسترش داد.امروزه ما به دو مدل متفاوت از توسعه پایدار دست یافته¬ایم که در توسعه فضایی پایدار ، اهمیت زیادی دارند. ۱)مدل اول پایداری را در سه گوشه یک مثلث تعریف می کند و۲)در مدل دیگر، پایداری مثل یک تخم مرغ است.
این مدلها یک تفاوت بارز دارند. مدل مثلثی، که توسط سراگلدین تعریف شده است(۱۹۹۵)، اهداف زیست محیطی، اجتماعی واقتصادی را در سه گوشه مثلث، بدون هیچ سلسله مراتبی بین آنها هماهنگ می کند. مدل تخم مرغ، بر یک وابستگی (همبستگی) نزدیک بین این ابعاد دلالت دارد. در اینجا حوزه زیست محیطی حوزه های اقتصادی و اجتماعی را تحت پوشش خود قرار داده است.
در این مدل اقتصاد به عنوان یک زیر سیستم از اجتماع تعریف می شود و در همین راستا ،اجتماع در حوزه وسیع تر ریست محیطی اجرایی می شود.
در حالی که مدل مثلث می تواند منجر به تعاریف جداگانه اهداف زیست محیطی، اجتماعی و اقتصادی شود، در مدل تخم مرغ شاخص های پایداری و اهداف اجتماعی نیازمند به شمار آمدن در حوزه پیرامونی زیست محیطی اند، در حالی که اقتصاد به عنوان یک زیرمجموعه از اجتماع، نیازمند تمرکز روی اهداف اجتماعی به عنوان یک چهارچوب برای اهداف جزیی تر خود است.

۲-۳- توسعه فضایی پایدار در آلمان
توسعه فضایی پایدار به عنوان یک اصل راهبردی در مصوبه برنامه ریزی منطقه ای در سال ۱۹۹۸پایه گذاری شد. در همین راستا، هر استان ملزم به اجرای این مصوبه در قوانین برنامه ریزی شد. این دیدگاه جدید راهبردی نشان میدهد که چالش برنامه ریزی منطقه ای از یک سو برمبنای دستیابی به تعادل بین تقاضای اجتماعی و اقتصادی می باشد و از سوی دیگر بر مبنای کارکردهای زیست محیطی است.

بدین منظور، ایجاد یک نظم فضایی که هم در طولانی مدت پایدار باشد و هم با توجه به حوزه نفوذی خود متعادل باشد ، ضروری است. تعریف بالا، مستلزم ضرورت تعادل بین نیازهای اجتماعی و اقتصادی و کارکردهای زیست محیطی در منطقه می باشد. نویسندگان (پژوهشگران) به این نتیجه می رسند که تعریف توسعه فضایی پایدار در مصوبه برنامه ریزی منطقه ای فدرال، مرتبط با تخم مرغ پایداری به عنوان یک دیدگاه، قبل ازمرحله تحلیل و ارزیابی کاربرد دارد.

اگر چه مصوبه برنامه ریزی منطقه ای فدرال، دیدگاه راهبردی جدیدی را تعریف می کند، در اینجا فقدان اهداف جزئی (خرد) در مواردی که توسعه فضایی پایدار در ارتباط با آنهاست، وجود دارد.
برای تحقق یافتن پیوند و انسجام اصول برنامه ریزی فضایی پایدار در اسناد برنامه ریزی، لازم است که روی اهداف جزیی (خرد) مرتبط با توسعه فضایی پایدار در یک سطح منطقه ای در آلمان متمرکز شویم. تحلیل متون و اسناد نشان میدهد که اهدافی که در زیر آمده، در توسعه فضایی پایدار در آلمان، بسیار اهمیت دارند.

• اجتناب از استقرار منابع و زیرساختهای عبور ومرور به ویژه در بافت ارگانیک شهری

• اجتناب از ترافیک هنگامی که روانی ترافیک به همه جا ترویج می شود

• حفاظت از زیست بوم طبیعی

• حفظ تنوع زیستی

• حفاظت از منابع طبیعی

• ترویج الگوهای مصرف و تولید دوستدار محیط

• حمایت از اقتصاد منطقه ای به ویژه با ایجاد شرایط برای ارتقای موقعیتهای شغلی و استخدامی

• حمایت از تمام مناطق فرعی دارای زیرساختهای اصلی

• حمایت زیرساختها با فاصله کم (کوتاه)( Agenda 21:96)

۳-۳- توسعه فضایی پایدار در لهستان
بعد از تغییر نظام اقتصادی و سیاسی هلند در ۸۹/۱۹۸۸ توسعه پایدار به عنوان یک اصل مهم برای توسعه بیشتر کشور در مصوبه های و بیانیه های مختلف قانونی پایه گذاری شد.
از سال ۱۹۹۸، این اصول توسعه پایدار بخشی از قانون کشور هلند را به خود اختصاص می-دهند قانون برنامه ریزی فضایی در اصل اول بیان می کند که توسعه پایدار زیربنای اصلی برای تمام اهداف دیگر و اصول برنامه ریزی فضایی است.
همچنین، در آن اصل بیان شده که در میان سایر نیازهای زیست محیطی، توسعه پایدار باید مورد توجه قرار بگیرد.

در قانون زیست محیطی هلند، خاطر نشان شده است که اسناد برنامه ریزی باید توسط اصول توسعه پایدار (در بخش هفتم حفاظت زیست محیطی در برنامه ریزی فضایی و در تحقق سرمایه گذاری) هدایت شود.
اما ما در این اسناد یک تعریف از اینکه چه چیزی واقعاً باید به عنوان توسعه پایدار درک شود و کدام اهداف با آن در ارتباطند پیدا نکرده ایم.

۴- توسعه پایدار در اسناد برنامه ریزی منطقه ای
در ابتدا شایان توجه است که شرایط پایداری و توسعه پایدار، در اسناد برنامه ریزی ذکر شده اند.این شرایط عبارتند از:

• توسعه پایدار در منطقه (معنای حقیقی آن باید به روشنی بیان شود)

• زیربنای مالی پایداری (در دسترس، فزاینده)

• حفاظت پایدار/ امنیت چشم انداز (محدودیت¬ها)

این مثالها نشان میدهد که شرایط پایداری و توسعه پایدار در اسناد برنامه ریزی منطقه ای، در معانی مختلفی به کار گرفته شده است. شرایط اغلب بدون توجه به مفهوم بیان شده در گزارش برونت لند و بیانیه ریو استفاده می¬شود. هرچند، اسناد برنامه ریزی منطقه ای، اهداف دیگر را شامل می شود که با اصول توسعه پایدار در تقابلند.

ثانیاً، روشن است که ساختار تعداد زیادی از اسناد برنامه ریزی منطقه ای بر یک دیدگاه پرت و تک بعدی دلالت دارد. اهداف جزیی برای حفاظت از زیست بوم ها و چشم اندازهای طبیعی در بخش طبیعت و چشم انداز جای دارد، در حالی که اهداف اقتصادی در بخش توسعه اقتصادی قرار گرفتند. اهداف برنامه ریزی های بخشی مثل ترافیک و کشاورزی فصلهای خودشان را بدون توجه به زنجیره هایی که روی زمین اتفاق می افتد شامل می شوند. این ساختار نامعین و دشوار است زیرا تعداد زیادی از تضادهای کلی را شامل می شود.

تعامل مهم جنبه های محیطی و اقتصادی در این ساختار حل نشده است. در بعضی موارد، اسناد برنامه ریزی منطقه¬ای یک مجموعه ای از اهداف متفاوت و بحث برانگیز را، به جای یک سیستم پیوسته و منجسم از اهداف ،شامل می شود.به علاوه همبستگی بین جنبه های زیست محیطی، اقتصادی واجتماعی با ایجاد هماهنگی در برنامه ریزی فضایی جامع محدودتر می شود.

رویکردهای برنامه ریزی بخشی قوی نیازی به اهداف برنامه ریزی منطقه ای منسجم ندارد، به علت ابزارهای منحصر به فردشان مثل مصوبه بزرگراه فدرال یا طرح بزرگراه در سطح ملی در قوانین آلمان وجود دارد که توسط پارلمان ملی، اجرا شده است. این رویکردهای برنامه ریزی بخشی قوی نمی توانند توسط مسئولان برنامه ریزی منطقه ای هدایت شوند. این شرایط منجر به مشکلاتی می-شود که رویکرد منسجم توسعه فضایی پایدار، اسناد برنامه ریزی منطقه ای را به طور زیادی محدود می کند.

۵- نتیجه گیری و بحث
در آلمان، همانند لهستان توسعه پایدار به عنوان یک هدف مهم برای برنامه ریزی منطقه ای مورد توجه قرار گرفته است. در هر دو کشور، دیدگاه راهبردی توسعه پایدار، قانونمند شده است. با این وجود، هنوز فقدان تعریف جزئی تری از برنامه ریزی فضایی پایدار محسوس است.

توسعه فضایی پایدار هم اکنون یک دیدگاه راهبردی است که در قلۀ سیستم و اهداف اسناد برنامه ریزی قرار دارد. چالشهای جدید و موضوعاتی که چشم انداز منسجم تری از ابعاد اجتماعی- اقتصادی و زیست محیطی را شناسایی می کنند، هنوز محقق نشده اند.

آنچه که قابل ذکر است این است که اغلب اسناد برنامه ریزی منطقه ای که در این مقاله مورد بررسی قرار گرفتند، روی جنبه های عدالت درون زا متمرکز شده است.هر چند، هنوز بسیاری از مشکلات و مسائل جهانی مثل تغییرات جوی (آب وهوایی) – بحث شده در محتوای زمینه توسعه پایدار- در اسناد برنامه ریزی مطرح نشده است.

ترجمه : عارفه کرمی پور