رویکردهای برنامه‌ریزی توسعه شهری

برنامه‌ریزی از ارکان و ضرورت‌های اساسی دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده محسوب می‌شود. به این معنا که، برنامه‌ریزی می‌تواند کوتاه‌ترین مسیر در تحقق هر هدفی را تعیین و تبیین کند و با صرفه‌جویی در زمان، نیرو و هزینه‌های مورد نیاز، دستیابی به هدف تعیین‌شده را سهولت بیشتر بخشد. کنترل و هدایت پدیده‌های جهان امروز نیز در سمت و سوی اهداف مورد نظر، بدون تدوین و تبیین برنامه به هیچ وجه میسر نیست. در واقع برنامه‌ریزی است که با ایجاد بستر مناسب برای شناخت امکانات و محدودیت‌ها، تمهیدات بهره‌گیری بهینه از امکانات موجود و تبدیل محدودیت‌ها و تهدیدها به فرصت‌ها را فراهم می‌سازد و از انحراف به بیراهه‌ها و مسیرهای پرفراز و نشیبی که نه تنها به اهداف تعیین‌شده ختم نمی‌شود، بلکه موجب دوری از آن‌ها و بروز مشکلات و تنگناهای متعدد می‌گردد، پیشگیری می‌کند.
امروزه “برنامه‌ریزی” ابزار اصلی “مدیریت” در تمامی عرصه‌های جوامع انسانی شناخته شده و الگوهای متعددی را بر اساس تجارب جهانی در دستیابی به مفهوم واقعی توسعه و زندگی بهتر، پیش روی انسان معاصر قرار داده است؛ انسانی که با تجارب پیشینیان و گستره دانش خود، همچنان در جست‌وجوی افق‌های روشن‌تر، کامیابی‌های بیشتر و آرمان‌های ذهنی خویش است. در این تکاپو، دستاوردهای علمی و فنی از یک‌سو موجب گسترش شهرنشینی و از سوی دیگر، موجب دوری انسان از عناصر طبیعی، تخریب محیط زیست و ناهنجاری‌های ناشی از آن شده است. کنترل این ناهنجاری‌ها و ایجاد تعادل بین دستاوردهای نوین علمی و فنی با عناصر طبیعت را تنها “برنامه‌ریزی” می‌تواند میسر سازد و رابطه انسان با محیط پیرامونی‌اش را متعادل کند.
در این زمینه هرچند دانش شهرسازی همزمان با پیدایش و گسترش شهرها همواره راهنمای جوامع مختلف در نحوه بهره‌گیری از امکانات مصنوع و طبیعی بوده است، اما باور و تلقی اولیه در این زمینه تا آغاز قرن بیستم بر این بود که دانش شهرسازی در قلمرو رشته‌های کاربردی معماری و مهندسی قرار دارد. بر اساس چنین باوری نیز همواره حل و فصل مسائل شهری با محاسبات فنی و مهندسی پیگیری می‌شد و برنامه‌ریزی، نقش و جایگاهی در حیطه آن نداشت. با آغاز قرن بیستم و همزمان با گسترش شهرها و بروز معضلات زیستی در آن‌ها ضرورت برنامه‌ریزی توسعه شهری نیز آشکار شد و به این ترتیب، رابطه دانش شهرسازی با علوم اجتماعی و مبانی نظری آن بیش از رابطه این دانش با رشته‌های معماری و مهندسی تجلی یافت. در عین حال، پیشینه شهرسازی و دامنه کاربردی آن نیز خود مؤید رابطه این دانش با علوم اجتماعی بوده است، کما این‌که شهرسازی همواره در دوره‌های مختلف تاریخی خود، تحت تأثیر شرایط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی جوامع و حکومت‌های حاکم بر آن‌ها متحول و هدایت شده است.
در ادامه این تحولات با مداخله برنامه‌ریزی، دانش شهرسازی هرچند به عنوان یک دانش میان رشته‌ای مستقل از رشته‌های فنی و مهندسی شناخته شد، اما سالیان متمادی به ورطه آرمانگرایی و غفلت از واقع‌گرایی کشیده شد که در عین حال عوامل اصلی ناکامی آن در توسعه هدفمند شهرها نیز در همین نگرش آرمانگرایی و غفلت از واقع‌گرایی قابل جست‌وجو است.
با وجود این تحولات گسترده در عرصه معادلات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جوامع انسانی در نیم قرن گذشته و پیدایی دیدگاه‌های دوران پسامدرنیسم، دانش و نگرش‌های نوین برنامه‌ریزی، توسعه شهری را به چالش‌های جدی‌تر کشانده است. در این زمینه، نظریه‌ها و رویکردهای جدیدی، از جمله رویکرد برنامه‌ریزی راهبردی در کشورهای پیشرفته و سایر کشورهای جهان، از جمله در ایران مطرح شده است که همراه خود، مسائل و مشکلات فراوانی را نیز از جنبه‌های نظری و عملی ایجاد کرده است. این مسائل از نظر تجارب ملی و جهانی نیز قابل توجه‌اند.
شناخت ابعاد مختلف این شیوه برنامه‌ریزی در سایر کشورها و تفاوت آن با شیوه‌های دیگر، بررسی امکانات و محدودیت‌های کاربردی آن در کشورمان را میسر می‌سازد. در عین حال با شناخت الگوهای به‌کار گرفته شده در کشورمان و تحلیل و ارزیابی آن‌ها می‌توان گزینه مطلوب را برای فعالیت‌های آتی شهرسازی کشور پیشنهاد داد.

رویکردهای نوین برنامه‌ریزی
اساس برنامه‌ریزی نوین در توسعه و عمران شهرها از نخستین سال‌های قرن بیستم در کشورهای انگلستان و ایالات متحده آمریکا پی‌ریزی شد. در این سال‌ها، دو نظریه‌پرداز علم زیست‌شناسی به نام پاتریک گدس و لوئیس مامفورد با بهره‌گیری از اصول بوم‌شناسی و زیست‌شناسی به ارائه نظریه ارگانیسمی در شهرسازی پرداختند و با تلفیق این نظریه با نظریه کارکردگرایی شهرسازی مدرن که در منشور آتن (۱۹۳۳) بر آن تأکید شده بود، “الگوی برنامه‌ریزی جامع” یا “برنامه‌ریزی عقلانی” را ارائه دادند که به عنوان مبانی نظری برنامه‌ریزی “طرح‌های جامع و تفصیلی” بیش از نیم قرن بر فعالیت‌های علمی شهرسازی جهان سایه افکند و تا دهه ۱۹۶۰ ادامه یافت.
این شیوه برنامه‌ریزی که “برنامه‌ریزی نوین” نامیده می‌شود، از جمله دستاوردهای دوران نوگرایی شناخته می‌شود و بر این باور است که خردگرایی و پوزیتیویسم علمی، اساس شناخت جهان و تحولات آن است و پیشرفت جوامع انسانی در گرو پیشرفت اقتصادی آنان قرار دارد. همچنین بر مبنای نگرش کلی این شیوه برنامه‌ریزی، ساختار فیزیکی جوامع شهری در تعیین اولویت‌های توسعه از بیشترین اهمیت برخوردار است و دولت‌ها نیز با مشروعیت خود، مسئول اداره این جوامع شناخته می‌شوند و با دارا بودن حق حاکمیت و مشروعیت خود و استفاده از منابع طبیعی، مجاز به تعیین چارچوب‌های توسعه و مداخله در پدیده‌های طبیعی و اجتماعی با یاری برنامه‌ریزان هستند. به این ترتیب، اساس نگرش این شیوه برنامه‌ریزی، امکان مشارکت عمومی و حضور مردم در تبیین چارچوب و بستر طرح‌های توسعه شهری را سلب می‌کند و نقش و سهم دولت‌ها را پررنگ‌تر می‌سازد، به نحوی که دستگاه‌های دولتی بر مبنای این رویکرد، در عرصه “تصمیم‌گیری” و فرآیند تهیه طرح‌ها بیشترین نقش تأثیرگذاری را به عهده دارند.
بروز تحولات نوین جهانی از نیمه دوم قرن بیستم به تدریج اعتبار باورها و آموزه‌های دوران نوگرایی را کاهش داد و همزمان با روند جهانی‌شدن و شروع دوران ارتباطات و گسترش جوامع شبکه‌ای، آموزه‌های پسانوگرایی جایگزین نگره نوگرایی شد و در پی این تحولات، برنامه‌ریزی توسعه شهری نیز به شدت دگرگون شد و رویکردهای نوینی در آن نضج گرفت که از مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به رویکردهای زیر اشاره کرد:
۱- برنامه‌ریزی راهبردی: ۱۹۶۰، ایالات متحده آمریکا
۲- برنامه‌ریزی حمایتی: ۱۹۶۵، دیویدوف ـ ایالات متحده آمریکا
۳- برنامه‌ریزی سیستمی: ۱۹۶۶، انگلستان
۴- برنامه‌ریزی پاسخگو: ۱۹۸۱، مک کوئل ـ انگلستان
۵- برنامه‌ریزی مشارکتی: ۱۹۹۰، هیلی ـ انگستان
این نظریه‌ها و رویکردها هرکدام به نوبه خود، گام مؤثری در خروج از چارچوب برنامه‌ریزی طرح‌های توسعه شهری با رویکرد جامع و تفصیلی شناخته می‌شوند که همواره مدافع مدیریت متمرکز دولتی و شیوه‌های آمرانه آن بوده است. تبیین این نظریه‌ها و دیدگاه‌ها ضمن این‌که حرکتی برای خروج از سیاست‌ها و روش‌های برنامه‌ریزی طرح‌های جامع و تفصیلی محسوب می‌شود، در عین حال، دوره‌های جدیدی را در برنامه‌ریزی طرح‌های توسعه شهری بعد از برنامه‌ریزی طرح‌های جامع (۱۹۶۰-۱۹۲۰) شکل می‌بخشد که مجموع آن را می‌توان به دو دوره “برنامه‌ریزی سیستمی” و “برنامه‌ریزی دموکراتیک” تقسیم‌بندی کرد:
۱- برنامه‌ریزی سیستمی: این روش که از دهه ۱۹۶۰ وارد برنامه‌ریزی شهری شد، تا دهه ۱۹۸۰ ادامه داشت و مبانی فکری و اجتماعی آن را “نگرش سیستمی به جهان” و “مدیریت علمی سیستم‌ها” تشکیل می‌داد و اهداف کلان آن در به‌سازی سیستم‌های اقتصادی و اجتماعی جوامع شهری و هدایت و نظارت سیستم‌ها خلاصه می‌شد. الگوی طرح‌های توسعه مبتنی بر این روش برنامه‌ریزی نیز مدل‌سازی سیستم‌های شهری، تهیه طرح‌های بلندمدت با مبانی ساختاری ـ محلی بودند.
۲- برنامه‌ریزی دموکراتیک: این روش با نگرش راهبردی، تأکید بر دموکراسی و خرد جمعی و حفظ ارزش‌های بومی و محلی از دهه ۱۹۸۰ جایگزین برنامه‌ریزی سیستمی و برنامه‌ریزی جامع و تفصیلی شده است و اهداف کلان آن را تأمین توسعه پایدار، گسترش عدالت اجتماعی و تقویت مشارکت عمومی تشکیل می‌دهند. در این برنامه‌ریزی، الگوی طرح‌های توسعه، مبتنی بر تبیین سلسله مراتب طرح‌ها، تهیه انواع طرح‌های کوتاه مدت محلی و طرح‌های موضعی طراحی شهری است که مبانی آن نیز در تقابل با برنامه‌ریزی طرح‌های جامع و تفصیلی قرار دارد.

برنامه‌ریزی در دوره پسانوگرایی
مجموعه تجارب جهانی در قرن بیستم نشان داد، شهرسازی مقوله‌ای نیست که صرفاً ابعاد فیزیکی و ساختار فضایی شهرها را مورد توجه و مداقه قرار دهد و صرفاً با ارائه طرح مبتنی بر “آمریت عقلانی سازمان‌یافته”، جست‌وجوگر راهکارهای توسعه فیزیکی بر اساس نیازهای ساکنان آن‌ها باشد. در این دوره، این آموزه اساسی حاصل شد که بتوان تحولات و انتظام فیزیکی و فضایی شهرها را صرفاً از طریق طرح‌های سطحی و ساده‌نگر سامان بخشید. با اشاعه این باور که دانش شهرسازی، صرفاً شناخت ابعاد فیزیکی و اجزای آن نیست، گرایش به شناخت عوامل تأثیرگذار در روند توسعه و عمران شهرها، از جمله عوامل طبیعی و اقلیمی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و وقوع پدیده‌های پیش‌بینی‌نشده در زمینه آن‌ها شدت یافت و مشخص شد که الگوی طرح‌های جامع و تفصیلی یا برنامه‌ریزی سیستمی نمی‌توانند در تداوم توسعه و زندگی در شهرها به عنوان بستر مناسبی برای بقای انسان شهری تلقی شوند و ادامه این روند، نه تنها پاسخگوی باورها، نیازها، خواسته‌ها و منافع شهروندان نیست، بلکه در بسیاری موارد، با گرایش‌ها، نیازها و منافع آنان نیز در تعارض قرار دارد. چرا که به واقع، در چارچوب الگوهای پیشین، برنامه‌ریزان و مدیران، تصمیم‌گیران اصلی برنامه‌ریزی توسعه شناخته می‌شدند و شهروندان در هدایت و اصلاح این برنامه‌ریزی‌ها و سیاستگذاری‌ها هیچ نقشی برعهده نداشتند و چه بسا، همین بی‌توجهی به نقش مشارکت شهروندان در تهیه و تصویب طرح‌های توسعه شهری، موجب بروز مسائل و مشکلات جدیدی می‌شد و در مواقعی نیز به رکود و توقف اجرای طرح‌ها می‌انجامید. ضرورت خروج از بن‌بست چنین عوارضی، ضمن الزامی ساختن مشارکت نهادهای مردمی در برنامه‌ریزی طرح‌های توسعه شهری و تحقق اجرای آن‌ها، این باور را قوت بخشید که دخالت در ساختار فضایی و عملکرد شهرها امری بسیار مهم و حساس است و مداخله در روند توسعه و عمران آن‌ها لازم است که با احتیاط همه‌جانبه و به صورت تدریجی انجام پذیرد.
قطعیت و جزم‌گرایی برنامه‌ریزی شهری با رویکرد جامع و تفصیلی نیز همواره از عواملی بوده که مدیریت‌های شهری را در اجرای فرامین آن‌ها به رویارویی و برخورد با گروهی از شهروندان واداشته و تحقق‌پذیری اهداف تعیین‌شده را به شدت کاهش داده است. ناکارآمدی این الگوی برنامه‌ریزی، اندیشه جایگزینی الگوهای نوین را در برنامه‌ریزی توسعه و عمران جوامع شهری شکل بخشید و همزمان با آغاز دوران پسانوگرایی، تحول در تبیین سیاست‌ها و برنامه‌ریزی طرح‌های توسعه شهری نیز تحقق پذیرفت.
البته گذار از برنامه‌ریزی شهری با رویکرد جامع و تفصیلی به الگوهای نوین، در واقع، خود زاده تحولات دوران پسانوگرایی است که به باور برخی از نظریه‌پردازان معاصر، تنها به منزله یک جنبش فکری و فرهنگی مورد تأکید نیست، بلکه تحولی در تاریخ بشری است که بر توسعه مفاهیم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، شیوه کار و سکونت در ابعاد جهانی تکیه دارد. در این زمینه، برنامه‌ریزی نیز از جمله موضوعات مورد توجه پسانوگرایی محسوب می‌شود که فیلیپ المندینگر در کتاب خود به نام “برنامه‌ریزی در دوران پسانوگرا” (چاپ سال ۲۰۰۰) به تفصیل در این زمینه به بحث پرداخته و با تحلیل‌های خود، دامنه جدیدی به مفاهیم و مبانی دانش برنامه‌ریزی افزوده است.
به‌طور کلی، پیروان پسانوگرا با هر رویکردی مبتنی بر نظرات و دیدگاه‌های کلان مخالف هستند و “آمریت عقلانی سازمان‌یافته” را مغایر با مبانی برنامه‌ریزی توسعه می‌دانند و این رویکرد از سوی متفکرانی چون ژاک دریدا از منظر ساختارشکنی و میشل فوکو از جنبه قدرت‌ستیزی به شدت مورد انتقاد قرار گرفته است.
المندینگر نیز در کتاب خود، ضمن موضع‌گیری در برابر برنامه‌ریزی آمریت عقلانی، به نقد و بررسی دیدگاه‌های نوگرایی در این زمینه پرداخته و از دید نیچه و مکتب انتقادی، نوگرایی را شمشیر دولبه و آمیزه دوگانه‌ای معرفی کرده است که برنامه‌ریزی در سمت تاریک آن قرار می‌گیرد. چرا که از این منظر، برنامه‌ریزی هم می‌تواند اهداف مترقی و هم اهداف ارتجاعی داشته باشد. یعنی در برخی جوامع می‌تواند عامل تنوع و پویایی باشد و در بعضی از جوامع دیگر، به عامل مقاومت در برابر هرگونه تغییر و تحول باورها تبدیل شود.
در مجموع، پسانوگرایان با رد دیدگاه‌های نوگرایان، حاکمیت شیوه نگرش آنان در برنامه‌ریزی را دوره پایان‌یافته تلقی می‌کنند. در این زمینه، هرچند که برخی از جامعه‌شناسان و پژوهشگران صاحب‌نظر، از جمله آنتونی گیدنز، دیوید هاروی، یورگن هابرماس، تری ایگلتون و … معتقدند که هنوز دوره نوگرایی و حاکمیت باورها و معیارهای آن در سطح جهان به پایان نرسیده است و نفی باورهای این دوره، همراه با تلقی خاتمه یافتن تأثیر شیوه نگرش آنان در ابعاد مختلف زندگی جوامع امروزی، به نحوی ممکن است که به نفی دستاوردهای نوین در عرصه‌های مختلف، از جمله در عرصه دموکراسی و حقوق بشر منجر شود و فرآیند توسعه را دچار رکود و نقصان سازد.
به این ترتیب، در کشاکش چالش این دو دیدگاه، دانش و مبانی نظری برنامه‌ریزی نیز بین شیوه‌های کلی‌نگری و جزئی‌نگری، تکثرگرایی و فردگرایی، آزادی اقتصادی و کنترل عمومی، جهانی‌شدن، بومی‌گرایی و … گرفتار نوعی سردرگمی و ابهام شده است. با وجود این، اصول کلی پسانوگرایان در زمینه انعطاف‌پذیری، ضرورت شناخت واقعیت‌های اجتماعی و بازنگری در سیاست‌های عمومی به شدت در تبیین مبانی برنامه‌ریزی تأثیر گذاشته و در گزینش شیوه‌های مناسب، آن را به سوی “الگوی راهبردی” سوق داده است تا بر مبنای آن بتوان تمهیدات بیشتری را در پاسخگویی به نیازها و خواسته‌های جوامع کنونی فراهم آورد.

سیروس ظهیرمالکی