فرآیند برنامه ریزی

تاکنون تلاش بسیاری انجام گرفته تا برای فرایند حل مسائل که به برنامه‌ریز در رسیدن به راه‌حل بهینه کمک می‌کند چهارچوبی متناسب فراهم آید. نوشته‌های پتریک گدیس لزوم شناخت و تجزیه و تحلیل مسائل قبل از برنامه‌ریزی را عنوان نموده, برنامه‌ریزی که خود حاصل فرایند شناخت می‌باشد. با تصویب قانون برنامه‌ریزی شهر رو روستا ۱۹۴۷  منطق ارزیابی- تحلیل- برنامه در برنامه‌ریزی مورد قبول واقع شد و رسمیت یافت, هرچند تکنیک‌های مورد استفاده برای تحلیل غالباَ ابتدایی بودند. در طی پانزده تا بیست سال اخیر شیوه آنالیز سیستم‌ها در زمینه‌های علمی, صنعتی و نظامی بوجود آمد تا بر اساس مطالعات سیستماتیک به تعیین سیاست بپردازد. در سالیان اخیر کوشش‌هایی برای تعریف مجدد فرایند برنامه‌ریزی بر اساس فرایند آنالیز سیستم‌ها انجام گرفته است و در مورد عناصرری که فرایند برنامه‌ریزی سیستماتیک را بوجود می‌آورند توافق‌هایی شده است. (اصطلاح برنامه‌ریزی سیستماتیک مبین این نکته است که موضوعات پیچیده مورد نظر ما دارای ویژگی‌ها و رفتاری سیستمی هستند و بدین ترتیب برنامه‌ریزی سیستماتیک‌تر انجام خواهد گرفت.)

کاتانیزواستیزمعتقدند که این فرایند می‌تواند در هفت مرحله بصورت ذیل انجام پذیرد:
تعریف و توجیه مسائل جاری و آینده و روابط میان آنها.
پیش‌بینی وضعی آینده بر اساس مسائل شناخته شده.
شناخت عوامل, شرایط و محدودیت‌هایی که وسعت راه‌حل‌های ممکنه در رابطه با کل مسائل را تعیین می‌کند.
تعیین اهداف درازمدت و کوتاه‌مدت در مراحل گوناگون.
تعیین سیاست‌های مختلف
ارزیابی کمیت و کیفیت هزینه‌ها و سودمندی و شبیه‌سازی راه‌حل‌های ممکنه در محیط سیستم شهری, به منظور شناخت کارایی کلی و تاثیرات جنبی این راه‌حل‌ها
گزینش سیاستی خاص و اجرای آن

این مراحل شبیه فرا- فرایندی (Metaprocedure) است که چادویک در سال ۱۹۶۹ خطوط کلی آن را مطرح نمود:
شناسایی و توصیف سیستم
تدوین ضوابط برای آزمایش سیستم
مدل‌سازی سیستم
آزمایش مدل سیستم بر اساس ضوابط
گزینش آینده پیش‌بینی نشده وضعیتی خاص توسط مدل
آزمایش وضعیت آینده پیش‌بینی شده بر اساس ضوابط
کنترل رفتار سیستم در جهت آینده‌ای مطلوب

گرچه اختلافات جزئی میان فرایند برنامه‌ریزی و فرایندهای سیستماتیک برنامه‌ریزی وجود دارد, به نظر می‌رسد که در مورد عناصر مهمی که باید در چهارچوب برنامه‌ریزی وجود داشته باشد توافق حاصل شده است. چهارچوب‌های مختلف برنامه‌ریزی مطرح شده را می‌توان به صورتی که دربرگیرنده تمامی این عناصر باشد چنین مطرح نمود:
توصیف سیستم و تعیین مسائل آن
تدوین و تحلیل راه‌حل‌ها
ارزیابی راه‌حل‌ها و انتخاب
اجرا و کنترل

۱- توصیف سیستم و تعیین مسائل
توصیف سیستم شامل شناسایی سیستم مورد نظر برنامه‌ریز می‌باشد و این مرحله شامل شناخت متغیرهایی است که برای شناخت ساختمان و عملکرد سیستم موجود الزامی است. این مرحله را می‌توان فرایند مدل‌سازی سیستم مورد نظر دانست که کوششی است برای تقلیل تنوعات (جزئیات با پیچیدگی) سیستم به میزانی که سیستم قابل کنترل بوده و در عین حال جامع باشد. مرحله تعیین مسائل سیستم شامل ارزیابی عملکرد سیستم در رابطه با اهداف سیستم, استانداردها و محدودیت‌های سیستم می‌باشد.

۲- تدوین و تحلیل راه‌حل‌ها
هدف مرحله تدوین راه‌حل‌ها, تعیین مجموعه راه‌حل‌هایی است که اهداف از پیش تعیین شده را تا حدودی و با توجه به محدودیت‌های موجود تامین کند. اصولا روش کلی‌ای برای دستیابی به راه‌حل وجود ندارد. چادویک (۱۹۶۹) روش‌های مفید گوناگونی که برای تدوین راه‌حل‌های ممکنه وجود دارد را به طور اجمالی بیان نموده است.

از میان راه‌حل‌های مورد نظر چادویک راه‌حل‌هایی که بارها بکار برده شده است, ذیلا تشریح خواهد شد. “می‌توان برای انجام چنین امری از سیستم موجود آغاز و به سادگی سعی در “حل” مشکلات کنونی آن نمود, اشکال این روش آن است که دگرگونی سیستم که خود بوجود آورنده مشکلات ناشناخته فراوانی است, نادیده انگاشته می‌شود. در چنین روشی نخست مطالعه مدل‌های سیستم موجود آغاز می‌شود و در این مرحله هدف, اصلاح مدل و تطابق آن با خواسته‌ها می‌باشد (یعنی از میان برداشتن تفاوت عملکرد فعلی سیستم و هدف‌های سیستم) . . .

چنین به نظر می‌رسد که برای برنامه‌ریزی نقاط شروع دیگری برای ابداع راه‌حلدهایی مفید وجود داشته باشد. برای مثال می‌توان با تئوری‌هایی که ظاهراَ روابط موجود میان فعالیتدها را توضیح می‌دهد شروع نموده و سلسله روابطی برای آینده استنتاج نمود تا بتوان خصائصی که ارزش پایدار دارند را حفظ نمود. برای مثال, در یک سیستم منطقه‌ای, می‌توان از نظریه مکان برای تعیین منطقه نفوذ مراکز خدماتی خاص و روابط سلسله مراتب و وسعت مراکز استفاده نموده و این نظریه را به عنوان پایه‌ای برای روابط مشابه در سیستم آینده بکار برد. از نظریه‌های فرم شهر نیز می‌توان استفاده مشابه نمود, هرچند چنین نظریه‌هایی غالباَ فاقد توجیهی قطعی می‌باشند. یک شیوه دیگر تعیین راه‌حل‌های مختلف بر اساس نحوه روابط گسترده میان فعالیت‌های اصلی که با عباراتی چون “پراکندگی”, “تمرکز” و یا مخلوطی از آنها توصیف شده استوار گشته است.

از چنین مفاهیم کلی قبل از اینکه مدل‌هایی با گرایشات محل/ مکانی منطقه‌ای برداشت شود, می‌توان ضوابط کلی وضعیت مطلوب را استنتاج نمود.
هدف‌های مرحله تحلیل راه‌حل, پیش‌بینی خصائص احتمالی عملکرد هر یک از گزینه‌ها است, یعنی ارزیابی مقادیر متغیرهای سیستم و تاثیرات متقابل آنها.

۳- ارزیابی و گزینش
هدف این مرحله تشخیص راه‌حل یا سیاستی است که بهتر از همه, هدف‌های سیستم را برآورده سازد. در واقع فرایند “ابداع آینده” همانگونه که در مرحله قبلی بیان شد, ممکن است سبب تجدید نظر یا گستردگی هدف‌ها گردد.
گرچه این بحث در مورد “هدف‌ها” و “عملکرد” می‌باشد, اصولاَ تصمیم‌گیری‌های بسیاری وجود دارند که تصمیمات و قصاوت‌های شخصی نقش عمده و غیرقابل اجتنابی در آن برعهده دارند. در چنین شرایطی نتایج تحلیلی کمی به عنوان ابزاری در تصمیم‌گیری بکار می‌روند و بدیهی است که تحلیل‌های کمی به خودی خود تعیین کننده نیستند.

۴- اجرا و کنترل
اصولاً فرایند اجرا یکی از مهمترین مراحل فرایند برنامه‌ریزی است. اگر دستگاه‌های اجرایی نامناسب باشند, حتی صحیح‌ترین سیاست در رسیدن به مقصود موثر نخواهد بود و به همین دلیل است که اخیراً اهمیت کنترل بر اجرا برای مسئولین و برنامه‌ریزان روشن شده است و بنابراین امکان آزمایش رفتار و خصائص سیستم در فواصل زمانی متوالی به منظور ارزیابی اعتبار فرضیات و هدف‌های سیاست‌ها از اهمیتی خاص برخوردار است؛ کنترل ابزاری است که به وسیله‌ی آن مناسبت سیاست برنامه‌ریزی حفظ می‌شود.

رابطه مستقیمی میان دیدگاه‌های نظری سال‌های اخیر درباره فرایند برنامه‌ریزی و تغییراتی که در فرایند حقوقی برنامه‌ریزی که توسط قانون شهر و روستا ۱۹۶۸ رخ داد وجود دارد. البته این بدان مفهوم نیست که تغییرات دیدگاه نظری باعث تغییرات حقوقی شده باشند, بلکه اساساً حاصل مجموعه قوانین جدید گنجاندن بسیاری از ویژگی‌های نگرش سیستمی فرایند برنامه‌ریزی در چهارچوب قوانین برنامه‌ریزی می‌باشد.

مهمترین دگرگونی سیستم برنامه‌ریزی تمایز میان تصمیمات سیاسی (استراتژیک) در مقیاس بزرگ جغرافیایی و تصمیمات درباره‌ی جزئیات طراحی محلی و محیطی بوده است. طرح‌های توسعه که به وزارت مسکن و حکومت محلی تقدیم می‌گردند, طرح‌هایی هستند که با ساخت کلی یک منطقه سروکار دارند. این طرح‌ها, طرح‌های ساخت نامیده شده, Structure Plans و هدف این طرح‌ها هدایت و کنترل رشد و تحول سیستم شهری براساس اهدافی خاص می‌باشد.

سازمان محیط زیست در سال ۱۹۷۰ کتاب راهنمایی منتشر نمود که در آن شکل و محتوای جدیدی برای طرح‌های توسعه پیشنهاد نموده است. بررسی بخشی از کتاب راهنما که به شکل و محتوای طرح‌های ساخت مربوط است, مقایسه جالبی را با نکات عمده, چهارچوب برنامه‌ریزی سیستم‌ها که در بالا مطرح شد, بدست می‌دهد.

اصطلاح ساخت در کتاب راهنما به این صورت تعریف شده: ساخت همان سیستم‌های فرعی اجتماعی, اقتصادی کالبدی یک ناحیه می‌باشد که بر برنامه‌ریزی تاثیر گذارده و یا توسط آن کنترل می‌شود. در نتیجه, ساخت چهارچوب برنامه‌ریزی هر ناحیه بوده و شامل موضوعاتی چون توزیع جمعیت, فعالیت‌ها و روابط میان آنها, الگوی کاربری زمین و توسعه منتجه از فعالیت‌ها و همچنین توسعه شبکه ارتباطات و سیستم ارتباطات و سیستم خدمات زیربنایی می‌باشد. سپس در کتاب راهنما پیشنهاد شده است که طرح ساخت می‌بایستی بر اساس سرفصل‌های کلی زیر ارائه شود.

الف- محتوای برنامه که شامل بخش‌هایی است که هر یک در ذیل تشریح شده است.
چهارچوب ملی و منطقه‌ای, که به تشریح نحوه تفسیر از سیاست‌های ملی و منطقه‌ای در طرح می‌پردازد.
چهارچوب بخشی منطقه‌ای, که به توصیف موقعیت منطقه کوچک‌تر پرداخته و نحوه تصمیم‌گیری مقامات این منطقه و مقامات مناطق مجاور اعم از مناطق فرعی دیگر یا مجموعه شهرهای چند هسته‌ای (Grouping Conurbation) می‌پردازد.

ب- ساخت موجود: تحلیل عناصر ساختاری در ناحیه و تشریح نحوه ارتباط این عناصر با یکدیگر و با نواحی مجاور

پ- هدف‌های طرح, بیان اهداف و مقاصد

ت- استراتژی طرح: که شامل استدلال و توصیف و مقایسه راه‌حل‌های ممکنه و ارزیابی آنها بر اساس اهداف و امکانات می‌باشد.

اساس پیشنهاد تهیه برنامه‌های ساخت و دید سیستمی وزارتخانه شناخت, درک و ارزیابی نحوه عملکرد و تدثیرات استراتژی‌های مختلف بر اساس این دیدگاه می‌باشد.

همانگونه که مک لالین (Mac Loughlin 1969) خاطرنشان می‌سازد, تدوین راه‌حل‌های گوناگون می‌بایستی بر اساس درک نحوه عملکرد و تکامل سیستم شهری و چگونه تغییرات آن بدون دخالت در آن و نحوه عکس‌العمل این سیستم در مقابل سیاست‌های گوناگون باشد. با اینهمه سیستم‌های شهری چنان پیچیده هستند که توصیف, تحلیل و پیش‌بینی رفتار آنها امری بس دشوار می‌باشد. به همین دلیل اخیراً برنامه‌ریزان به منظور کاستن از پیچیدگی سیستم و قابل کنترل کردن آن به استفاده اپز مدل‌های کمی و ریاضی توسل جسته‌اند.