بررسی برنامه‌‌ریزی شهری متداول در ایران از منظر توسعه پایدار

اشاره
در این نوشتار کوتاه هدف بررسی دو موضوع و مفهوم، یعنی برنامه‌ریزی متداول شهری ایران طرح‌های شهری از جمله طرح‌ جامع و تفصیلی، طرح هادی و … و دوم توسعه پایدار (Sustainable Development) است و بررسی شرایط و تأثیر اولین مورد بر دومین مورد در ایران مورد نقد و بررسی کوتاه قرار می‌‌گیرد.

اعتماد عمیقی مبتنی بر ناکارآمدی برنامه‌ریزی شهری تمرکزگرا و از بالا به پایین در بین اندیشمندان علوم شهری شکل گرفته که مطالعات و پژوهش‌های مختلف آن را تأیید می‌کند. به عبارتی به بن‌بست رسیدن شیوه‌های برنامه‌ریزی دستوری و فن‌گرا و از بالا به پایین، لزوم تحول جدی در طرح‌های شهری را برای تحقق شهر پایدار در دستور کار اول سازمان‌های تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر امور شهری قرار داده است.

جدا از الزامی شدن روند دموکراتیزه روبنایی در سطح کلان به دلایل بین‌المللی، واقعیت آن است در سطح برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای جایگاه حضور و مشارکت شهروندان در طرح‌های شهری ایران به فراموشی سپرده شده است. بغیر از این عوامل، عواملی چون فقدان نگرش سیستمی به شهر و شهرنشینی و در نهایت به طرح‌های شهری، ضعف نگرش و مطالعه شهر با منطقه پیرامونش، ضعف نگرش اجتماعی و فرهنگی به نظام شهرنشینی و شهرسازی، فقدان مدیریت واحد و یکپارچه شهری و … سبب شده است که با وجود سابقه‌ای حدوداً پنجاه ساله در برنامه‌ریزی شهری رسمی در ایران، تاکنون کمتر گرهی از نابسامانی شهرنشینی، توسط این طرح باز شود.

متن
با تأسیس سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷، اندیشه برنامه‌ریزی جامع به کمک مشاوران خارجی در ایران صورت عملی به خود گرفت، پس از تشکیل سازمان برنامه در ایران و تدوین برنامه‌های توسعه و عمران با حضور کارشناسان آمریکایی، برنامه‌ریزی جامع به عنوان یک دیدگاه رسمی و قانونی به کار گرفته شد. به طور کلی مبانی نظری تهیه طرح‌های شهری در ایران برگرفته از مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی ایران و نیز متکی بر قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به مسکن و شهرسازی است، لیکن سرمنشأ نظری آن از جریان‌های توسعه شهری در سطح جهانی سرچشمه می‌گیرد.

تحولات شهرسازی ۲۰۰ سال گذشته در جهان صنعتی و ۱۰۰ سال گذشته ایران، تفاوتی جز تفاوت زمان و مکان ندارد. مشکل اصلی در هر دو تأخیر در ادراک ضرورت واقعیات خاص در اندیشه‌های شهرسازی است. چیزی که به شهادت مفاد منشور آتن شهرهای اروپایی در اوایل قرن بیستم با آن روبرو بودند ما هم اکنون با آن مواجه هستیم .اکنون حدود چهار دهه از تجربه تهیه طرح‌های شهری در ایران می‌گذرد، در این مدت الگوی برنامه‌ریزی شهری متداول در ایران و جهان بارها مورد نقد و بررسی قرار گرفته، ولی حداقل تا چند سال اخیر تغییرات صورت گرفته در محتوا و روش‌های نظری طرح‌های شهری بسیار ناچیز بوده است. به عنوان مثال پس از انقلاب تغییر عنوان طرح جامع به طرح‌های توسعه و عمران و حوزه نفوذ هیچ اثر ملموس و محسوسی برجای نگذاشته است. همچنین تغییر نام طرح جامع تهران به طرح ساماندهی تغییر رویکردی در شیوه اجرا نداشته است و با همان روش‌های جامع متداول بوده است.

پیروزی اندیشه انسان‌گرایانه و پوزیتیویستی بعد از جنگ جهانی دوم، منجر به تکوین اندیشه کمی و ریاضی‌وار جامعه حتی در فرایندهای اجتماعی و فرهنگی شد و شهرسازی و برنامه‌ریزی شهری از آن بی‌بهره نبودند. واقعیت آن است الگوهای طرح‌های جامع و تفصیلی تحت تأثیر همین شرایط به وجود آمدند. مبانی نظری تهیه طرح‌های شهری در ایران متکی بر مدل پوزیتیویستی (Positivism) شناخت، تحلیل، طرح (Survey Anlysis Plan) است. این مدل به رغم آنکه مدت‌ها الگو و روش تهیه طرح‌های شهری در میان کشورهای مختلف جهان بود به تدریج جای خود را به مدل سیستماتیک تحت تأثیر تئوری سیستم‌ها (تحلیل، طرح، سیاست) (Anlysis Plan Policy) می‌دهد که به مفهوم رسیدن به اهداف و سرانجام رسیدن ارزیابی و سیاست‌گزاری برای اجراست .

مطالعات مختلف نشان می‌دهد که اکنون در اکثر کشورهای جهان میزان توفیق طرح‌های شهری بیشتر از طرح‌های شهری ایران است. در مطالعه ای که توسط مهندسان مشاور شارمند برای سازمان شهرداری ها و مرکز مطالعات برنامه‌ریزی شهری صورت گرفته است. در یک مقایسه تطبیقی براساس شاخص‌های ده‌گانه مختلف در جمع‌بندی نهایی چنین نتیجه می‌شود مقایسه مفهوم، نحوه تهیه، بررسی، تصویب و اجرای طرح‌های توسعه شهری در ایران و ده کشور جهان این نتیجه می‌دهد که علیرغم مشابهت در مفهوم، نحوه تهیه، بررسی و تصویب، به لحاظ تفاوت نحوه اجرا طرح‌ها در کشورهای مختلف به خصوص در ایران، نتایج یکسان و مشابهی از تهیه طرح‌ها حاصل نشده است. همچنین علیرغم صرف هزینه‌های بسیار به سبب عدم توجه به نکات ظریف در مفهوم، نحوه تهیه و بررسی و تصویب نتایج یکسانی حاصل نشده است. و طی سال‌ها تجربه در تهیه طرح‌های جامع‌نگر و ایستا و بررسی نتایج عملکردی طرح‌های مذکور، این نتیجه حاصل شد که طرح‌های مورد بحث فاقد کارایی لازم در توسعه پایدار شهری هستند. و مطالعات مهندسین مشاور زیستا در ارزیابی طرح‌های شهری نشان می‌دهد که کمتر از ۱۵-۲۰ درصد از دیدگاه‌ها و برنامه‌ریزی طرح‌های شهری در ایران جامعه عمل به خود پوشانیده‌اند.

بنابراین الگوی طرح‌های جامع ـ تفصیلی و به طور کلی طرح‌های شهری در ایران از حدود نیم‌ قرن پیش تحت تأثیر یک رویکرد جهانی، در کشور رواج پیدا کرده است. این الگو با توجه به شرایط و نیازهای زمان پیدایش خود مجموعه‌ای از نتایج مثبت و منفی به بار آورده است، که امروزه به بازنگری و اصلاح نیاز دارد.

دستاوردهای عمده الگوی برنامه‌ریزی معمول ایران به طور خلاصه عبارت است از:
اثبات لزوم برنامه‌ریزی برای نظام و هدایت توسعه شهری
ایجاد دانش‌‌ها و روش‌های جدید شهرسازی برای پاسخگویی به نیازهای جامعه صنعتی
بکارگیری مفاهیم و فنون تازه برای استفاده درست از زمین و فضا
ابداع روش‌های جدید برای تولید انبوه مسکن و شبکه حمل‌ونقل

نباید فراموش کرد، در ایران بسیاری از مسایل شهرسازی و شهرنشینی به عواملی فراتر از حوزه مدیریت و برنامه‌ریزی شهری مربوط می‌شود. در واقع دلیل رشد بالای جمعیت، مهاجرت‌های شتابان روستا ـ شهری، ضعف زیرساخت‌های مناسب اقتصادی ـ اجتماعی، کمبود قوانین مناسب در بهره‌گیری از اراضی شهری، ضعف نهادهای مدنی و نظارت عمومی بی‌ثباتی اجتماعی، ضعف مدیریت واحد شهری و ضعف نهادهای حرفه‌ای برنامه‌ریزی شهری و … امکان اندکی برای موفقیت طرح‌های شهری گذاشته است.

در گزارش “نگرش بر الگوهای برنامه‌ریزی شهری در ایران، وزارت کشور، ۱۳۶۹” نواقص و مشکلات طرح‌های توسعه شهری در سه زمینه به صورت زیر جمع‌بندی شده است:
الف) محتوای طرح‌ها: عدم همخوانی با شرایط ایران، عدم توجه به امکانات تولید و خدمات، مشخص نبودن سیاست‌های ملی و منطقه‌ای، عدم ارتباط میان مطالعات و طراحی، یکسان نبودن شرح خدمات، عدم توجه به شرایط و آداب محلی و …
ب) بررسی و تصویب: عدم توجه کافی به روند بررسی و تصویب، تأکید در ارزشیابی پیشنهادات کالبدی، عدم توجه کافی به امکانات اجرایی، فقدان یک نظام مدرن در نظارت، عدم مشارکت شهروندان و …
ج) نارسایی و مشکلات اجرایی: عدم هماهنگی طرح‌های شهری با برنامه‌ریزی عمران بخشی، کمبود کارکنان فنی و اجرایی در سازمان‌های مجری و …

واقعیت این است، شهر همانند سیستمی است که ساختارهای آن مدام برای باز تولید حیات مدنی و اجتماعی با هم ارتباط متقابل دارند، طرح‌های شهری برای اجرا شدن ابتدا باید به فرآیندها و روندهای اجتماعی و فرهنگی شهر توجه کنند تا به ساختار کالبدی و اقتصادی شهر، به علاوه آنکه طرح‌های شهری متداول ایران توسط سازمان‌ها و نهادهایی غیر از سازمان‌ها و نهادهای مجری تهیه می‌شوند به عبارتی دیگر به عنوان مثال شهرداری‌ها در تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی نقش اصلی ندارند به این دلیل سازمان‌های مطالعه کننده بدون توجه به توان‌ها و پتانسیل‌های سازمان‌های مجری به طراحی می‌پردازند. نهایت آنکه در زمان اجرا به دلیل ضعف فنی و تشکیلاتی شهرداری‌ها طرح‌های شهری، بسته‌های رنگی‌ آبی می‌شوند که گره‌ای از ساخترا فضایی شهر باز نمی‌کنند. از دیگر ویژگی‌های طرح‌های توسعه شهری ایران این است که کمابیش با توجه به فاکتورها و عوامل محدود تهیه گردیده‌اند و از بزرگترین مشکلات آن‌ها این است که عوامل اقتصادی و اجتماعی در آن‌ها دیده نشده است.

همچنین عدم پیش‌بینی منابع مالی از تنگناهای اصلی اجرایی طرح‌های شهری می‌باشد. همچنین عدم دخالت نظرات مردم، نهادها و گروه‌های مختلف در هنگام تهیه و یا اجرای طرح از دیگر عوامل مهم عدم موفقیت طرح‌های توسعه شهری می‌باشد. فاکتور بسیار مهم دیگر در عدم موفقیت، انجماد و عدم انعطاف آن‌هاست. در ارتباط با این موضوع عمده موارد ناشی از مقررات و قوانین حاکم بر اجرای طرح‌های مذکور می‌باشد.

به طور کلی با توجه به مطالعات گوناگون و مشاهدات اثرگذاری طرح‌های شهری بر شهرها و شهروندان لزوم تغییر در چارچوب نظری طرح‌ها و استفاده از نگرش سیستمی، لزوم مطالعه شهر به عنوان سیستم پویا و همنگری شهر با مناطق فرادستش، لزوم استفاده از مشارکت شهروندان در تهیه و اجرای طرح‌ها، لزوم تبیین استراتژی مدیریت واحد شهری، لزوم توانمندسازی فنی و تخصصی شهرداری‌ها به عنوان مجریان طرح‌های شهری و مشارکت آن‌ها در تهیه و تدوین طرح‌ها، لزوم توجه به فرآیندهای اجتماعی و اقتصادی و فرهنگی شهر و شهرنشینی و استفاده از تکنیک‌های اجتماعی ـ اقتصادی در طراحی شهری و برنامه‌ریزی شهری و لزوم استفاده از تخصص‌های مختلف جغرافیا، اقتصاد، جامعه‌شناسی و روان‌شناسی در تهیه طرح‌های شهری و در نهایت لزوم پایبندی به توسعه اجتماعات محلی (Community Development) و حکمروایی خوب شهری با مؤلفه‌هایی همچون شفافیت پاسخگویی، اجماع‌سازی، مشارکت‌طلبی حق اظهارنظر و … اجتناب‌ناپذیر است. واقعیت این است تاکنون طرح‌های توسعه شهری در سایه دیگر چالش‌های کلان و میانه نتوانستند در پایداری شهرها به طور جدی مؤثر باشند.

شهر پایدار چیست و چگونه طرح‌های شهری اثرگذار در رسیدن به آن مؤثرند؟

شهر پایدار عبارت است از:
یک شهر عادل: جایی که عدالت، غذا، مسکن، آموزش، بهداشت و امید بشکل یکنواخت تقسیم شده است.
شهر زیبا: جایی که هنر، معماری و مناظر تصور را به تحرک واداشته و روح را متحول می‌سازد.
یک شهر خلاق: جایی که روشن‌بینی و تجدیدگرایی تمام استعدادهای نهفته شهروندان را بکار گرفته و پاسخگوی تغییرات زمانه باشد.
یک شهر زیست‌محیطی: جایی که اثرات مخرب بر طبیعت را به حداقل رسانیده، جایی که مناظر و ساختمان‌ها به حد تعادل رسیده‌اند. ساختمان‌ها و زیرساخت‌ها امن بوده و از نظر مصرف انرژی به حد بهینه رسیده‌اند.
یک شهر برای دسترسی آسان: جایی که اطلاعات به صورت تماس رو در رو و یا از طریق سیستم اطلاعاتی به سهولت مبادله می‌گردد.
یک شهر متراکم و چند مرکزی: جایی که فضاهای باز و سبز بیرون شهر حفاظت می‌نماید جوامع شهری را در محلات متمرکز کرده و همجواری را به حداکثر می‌رساند.
یک شهر متنوع: جایی که از انواع فعالیت‌ها باعث خلق تحرک، آرزوها و الهامات و زندگی جمعی پرتحرک و زنده گردد.

برای رسیدن به چنین شهری که همان مفهوم شهر انسان‌گرا دارد در شرایط بکر محیط نمی‌توان اقدام کرد، شهر پایدار توسط برنامه‌ریزان و طرح‌های توسعه شهری باید در همین شرایط موجود ایجاد گردد. لذا بر این اساس برنامه‌ریزی شهری و طرح‌های شهری باید به قول جان فریدمن، هنجاری (Normative) نوآورانه (Innovative) سیاسی (Political) بده‌ـ ‌بستانی (Transactive) بر پایه یادگیری اجتماعی (Social Learning) باشند تا اثرات آن‌ها در پایداری شهری نمایان باشد.

نتیجه بحث
به طور خلاصه می‌توان گفت که در طرح‌های جامع و تفصیلی و به طور کلی طرح‌های شهری اصولاً گسترش و توسعه و عمران شهر نه بر مبنای الگوی اقتصادی ـ اجتماعی توسعه، بلکه بر مبنای الگوی ریاضی رشد جمعیت و تأمین خدمات برای آن قرار دارد. از این نظر طرح‌های جامع ـ تفصیلی توجهی به الگوی اشتغال جمعیت حال و آینده در بخش‌های تولیدی و هدایت توسعه شهری در جهت افزایش و تأمین عدالت اجتماعی نشان نمی‌دهند. در واقع طرح‌های جامع و تحقق آن بازتاب تمایزات و تقابل‌های اجتماعی است. در محتوای این طرح‌ها و در پس تقسیمات کالبدی پیشنهادی آن نوعی الگوی توسعه اجتماعی ـ اقتصادی نابرابر نهفته است. محلات پردرآمد با تراکم جمعیتی و فضایی بسیار پایین و کم محلات میان درآمد با تراکم جمعیتی و فضایی متوسط و محلات کم درآمد با تراکم جمعیتی و فضایی بسیار بالا نمایان است.

بنابراین در چنین شرایطی تغییر رویکرد از برنامه‌ریزی برای مردم به برنامه‌ریزی توسط مردم در امور شهری گریزناپذیر است و با توسعه اجتماعات محلی و برنامه‌ریزی از پایین به بالا می‌توان در کاهش نابسامانی‌های شهری کنونی و رسیدن به شهر پایدار دست یافت.

نویسنده: محمدحسین بوچانی ،پژوهشگر مسائل شهری