از شهرداری سنّتی تا شهرداری شبکه‌ای

ادارۀ شهرسازی که معمولاً در قالب یکی از معاونت های شهرداری قرار دارد عهده­ دار ساماندهی و کنترل ساخت و ساز شهری است و چهار مسئولیت اصلی بر عهده دارد؛ صدور مجوزهای ساختمانی، پاسخ به استعلام­ ها، تفکیک و تجمیح املاک و تغییر کاربری آن­ها. این اداره بخشی عمده از اعمال حاکمیتی محول به شهرداری­های کشور را انجام می­دهد.
بررسی­ها نشان می­دهد حدود ۸۰ درصد مراجعان شهرداری ارباب رجوع ادارات شهرسازی تشکیل می‌دهد. از منظر اقتصادی، ادارۀ شهرسازی حدود ۸۵ درصد مجوع درآمد شهرداری را کسب میکند.
شهرداران وقت زیادی صرف رسیدگی به مدیریت امور این اداره و پاسخ­گویی به سوالات و رفع مشکلات ارباب رجوع می­کنند. عواملی چون نسبت بالای درآمد ادارۀ شهرسازی به کل درآمد شهرداری­ها، نقش تعیین کننده این اداره در اقتصاد محلی و ملی، درصد بالای مراجعین، صلاحیت قانونی برای اَعمال حاکمیتی مهم، و پیچیدگی ­های کاری این اداره، همه­ شان نشان ­دهندۀ جایگاه خاص آن در شهرداری­های کشور است.

ما در مجموعه گفتارهای حاضر با عنوان “از شهرداری سنتی تا شهرداری شبکه‌ای”، مروری بر فعالیت­های شهرسازی در ارتباط با فرایندهای کاری چهارگانۀ آن خواهیم داشت وسپس به تحولات سالهای اخیر در شهرداری­هایی که درصدد استفاده از سیستم مکانیزۀ شهرسازی برآمده­ اند نگاهی می ­افکنیم.

مروری بر فعالیت ادارۀ شهرسازی

در ادارۀ شهرسازی چهار فرایند اصلی وجود دارد: صدور مجوزهای ساختمانی، پاسخ­گویی به استعلام‌های سازمان­ها و مراجع مختلف، تفکیک و تجمیع واحدهای ملکی و تغییر کاربری املاک.

تشکیل پرونده

اولین مرحلۀ انجام کار در ادارۀ شهرسازی تشکیل پرونده است. متعاقب وصول درخواست متقاضی، می‌بایست با توجه به نوع درخواست و شرایط و ویژگی­ های ملک و محل وقوع آن، با گرفتن مدارک لازم از متقاضی و در صورت نیاز مکاتبه با مراجع ذی­ربط، پروندۀ ملک تشکیل یا تکمیل شود.

در ساختار سنتی، خصوصاً در شهرداری­های دستۀ اول و دوم که فرایندهای عملیاتی آن­ها بازنگری و یا اصطلاحاً باز مهندسی نشده و اگر دارای سیستم شهرسازی هستند، این سیستم با ترتیبات اصولی پیاده سازی نگردیده، مرحلۀ تشکیل پرونده آنچنان که باید کامل انجام نمی­شود. مدارک مورد نیاز که می ­بایست در بدو تشکیل پرونده از متقاضی گرفته شود، بعضاً به مراحل بعدی موکول می­شود و این نقص فرایندی یکی از عوامل کند شدن روند صدور مجوزهاست. مطالبۀ مدارک متعدد از ارباب رجوع در مراحل مختلف اولاً باعث سرگردانی و اتلاف وقت او می­شود، ثانیاً پرونده ­ها در جریان کار معطل می­ماند و زمان صدور مجوزهای ساختمانی طولانی می­شود. برخی از مدارک مانند نقشه­ های معماری و فیش پرداخت عوارض، در مرحلۀ خودش باید از ارباب رجوع گرفته شود و در مرحلۀ تشکیل پرونده یا ثبت درخواست قابل مطالبه نیست.

بازدید

در همۀ شهرداری­ها، برای صدور مجوزهای ساختمانی و گاهی برای پاسخ به استعلام­ها، مامور ادارۀ شهرسازی از ملک بازدید می­کند. برای بازدید از ملک زمانی تعیین می­شود. متقاضی می بایست در وقت تعیین شده در محل ملک حاضر باشد تا مامور بیاید و ار ملک بازدید کند. تراکم کاری که برای ماموران بازدید وجود دارد، بعضاً منجر به عدم امکان بازدید در موعد مقرر می­شود که از موجبات اتلاف وقت مردم است.
در شهرداری­های دستۀ اول عموما و در دستۀ دوم بعضاً، بازدید و تنظیم گزارش آن معمولاً غیر روشن‌اند و بدون وجود فرمی خاص که حاوی اطلاعاتی مشخص و جامع باشد صورت می­گیرد. بدین لحاظ، اطلاعات منعکس شده توسط مامور بازدید، اظهار نظرِ کارشناسی یا اقدام اداری کنند، بعضاً قابل قبول نیست. از این رو ممکن است در جریان صدور یک مجوز ساختمانی، بازدید­های متعددی از یک ملک صورت پذیرد؛ در حالی که کلیۀ اطلاعات لازم و مورد نیاز تمام مراحل کار مجوزهای ساختمانی، با یک فرم و یک بار بازدید، قابل گردآوری است.

تخلفات ساختمانی

شناسایی و رسیدگی به تخلفات ساختمانی یکی از فرایند­های فرعی کار ادارۀ شهرسازی است. ممکن است در جریان صدور مجوز ساختمانی، خلاف یک ملک کشف و مورد رسیدگی قرار گیرد و هم مستقل از فرایند صدور مجوز ساختمانی، یک تخلف در حال وقوع باشد و توسط پلیس ساختمانی کشف و برای رسیدگی به جریان انداخته شود.
عواملی چون وجود شرایط خاص و استثنایی در موقعیت برخی املاک، وجود ابهام در برخی مصوبات و بخشنامه­های مربوط به طرح­های مصوب، پیچیدگی خاص بعضی از پرونده­ های شهرسازی، ابهام و ناهمخوانی پاره ­ای مقررات مرتبط و تأثیر­گذار در تشخیص و تعیین تخلقات ساختمانی، و نهایتاً وجود اختلاف در برداشت کارشناسان شهرداری از ضوابط ملاک عمل، موجب گردیده تشخیص و تعیین تخلفات ساختمانی و رسیدگی به آن­ها کاری بالنسبه تخصصی و تا حدودی چالشی به شمار آید.

صدور و اجرای رأی

پس از رسیدگی کمیسیون مادۀ صد به ادعای تخلف ملک، رأی صادر می­شود. اگر رأی دال بر وقوع تخلف باشد. تبعاً کم و کیف ضمانت­های اجرا از قبیل جریمه، تعطیل، تخریب و غیره در آن ذکر گردیده و رأی صادره جهت اجرا به واحد اجرای احکام شهرداری ارسال می­شود.
تعداد پرونده ­ها در واحد اجرای احکام در برخی شهرها زیاد است. برخی پرونده­ هایی که به علل گوناگون در انتظار اجرای رای می­باشد از جریان پیگیری خارج می­شود. این نارسایی­ ها به علاوۀ تنوع موجود در برخی از آرای صادره مانند ملزم نمودن مالک به انجام اموری نظیر پرداخت جریمه، تخریب بخشی از ملک و تعطیل قسمتی از آن، مستلزم آن است که واحد اجرای احکام جهت اجرای کامل آرای صادره از یک نظام اطلاع ­رسانی، اجرایی و کنترلی مناسب برخوردار باشد که معمولاً در شهرداری­ها، چنین ساز و کارهایی کمتر یافت می­شود.
احتمال مفقود شدن برخی پرونده ­های دارای رای، امکان کنده ­شدن برگه­ های مربوط به اعلام خلاف و رای پرونده، گذاشتن پروندۀ دارای رای در بایگانی اصلی یا در ردیفی غیر از محل اصلی پرونده، که موجب فراموشی اجرای رای می­شود، و مواردی این چنین، از جمله عواملی است که می­­تواند اجرای رای پرونده ­ها را برای همیشه یا دست­کم برای مدتی طولانی به تعویق اندازد.
در پرونده ­های دارای خلاف، ذی­نفع پرونده شهرداری است و مرجع صادر کنندۀ رأی، یعنی کمیسیون مادۀ صد، اجرای آرای صادره را پیگیری نمی­­کند. بنابراین اگر پرونده ملکی که دارای خلاف و رای است. مشول هر یک از انواع مفقودی­‌های فوق­‌الذکر شود، شهرداری، که تا حدودی فاقد نظام کنترل مضاعف است، طبعاً قادر نیست حکم صادره را اجرا و یا عدم اجرای حکم را پیگیری نماید.

طرح تفضیلی و بر و کف

در جریان صدور مجوزهای ساختمانی، پس از بازدید، نوبت به مرحلۀ طرح تفضیلی و بر و کف می­رسد. خارج از جریان صدور مجوزهای ساختمانی نیز، ممکن است توسط سازمان­ها و ارادات، بانکها، دفاتر اسناد رسمی، ثبت اسناد و غیره، در مورد وضعیت طرح تکلیفی ملک، از شهرداری استعلام شود. در این دو صورت پرونده تحت بررسی و تطبیق با طرح­های تفضیلی قرار می­گیرد و مورد اظهار نظر واقع می‌شود. عواملی نظیر اعلام تراکم، کاربردی زمین و بنا، نحوۀ بهره­ برداری و نوع استفادۀ مجاز، ارتفاع مجاز، تعیین نسبت ملک با طرح­هایی از قبیل فضای سبز و غیره، جرایم و سایر امور فنی از قبیل مقدار عقب­ نشینی یا تجاوز به حریم املاک مجاور و گذرها و دیگر حدود املاک، در زمرۀ مسئولیت‌­های این واحد است.

با توجه به امکان استفاده از سیستم­های اطلاعات جغرافیایی در واقع می­توان گفت که یکی از حساس­ترین و مهم­ترین مراحل کاری ادارۀ شهرسازی که اعلام نظر طرح تفصیلی است، قابل انتقال به دوش سیستم‌های هوشمند و بر چیدن نظام دستی از این بخش کاری ادارۀ شهرسازی است.

در بخش بعدی این سلسله گفتارها موضوع دستور نقشه، کنترل نقشه، محاسبات عوارض و جرایم و بایگانی و گردش پرونده را توضیح می‌دهیم و به آسیب شناسی شیوه‌های سنتی موجود می‌پردازیم.

دستور نقشه

دستور تقشه اعلام ضوابطی است که مالک در تهیۀ نقشه و ساخت بنا باید مورد ملاحظه و رعایت قرار دهد. مالک در چارچوب دستور نقشه اختیار دارد تا نقشۀ معماری دلخواه برای ملک خود را تهیه کند. بسیاری از موارد اعلام شده توسط طرح تفضیلی به علاوۀ برخی موارد دیگر، در نام ه­ای رسمی به نام دستور نقشه گنجانده می ­شود و به عنوان ضوابط لازم الرعایه به مالک داده می ­شود.

لازم به ذکر است که فرم­های دستور نقشه در برخی شهرداری­­های دستۀ اول و دوم از طراحی مناسب و جامعیت کافی برخوردار نیست و یا ممکن است برخی موارد لازم الرعایه در نامه یا فرم دستور نقشه، که به صورت دستی تهیه می­ شود، از قلم بیفتد و مشکلاتی را در مرحلۀ بعدی که نقشه ­های معماری توسط مالک به واحد کنترل نقشه ارائه می­ شود، پدید آورد و موجب دوباره کاری شود.

کنترل نقشه

پس از این که نقشه­­ های معماری و محاسباتی تهیه شد، مالک آن را به منظور بررسی و تأیید به واحد کنترل نقشه تسلیم می­ نماید. نقشۀ مورد نظر از کلیۀ جهات مورد بررسی قرار می­گیرد، به این معنا که نقشه با مفاد دستور نقشه و سایر ضوابط لازم الرعایه تطبیق داده شود. در صورتی که هرگونه مغایرتی مشاهده شود، مورد تأیید قرار نمی­ گیرد و مالک موظف است موارد اصلاحی را اعمال و نقشۀ اصلاح شده را به شهرداری ارائه نماید.
در مورد بعضی از املاک، نظریۀ شورای شهرسازی نیز در تأیید نقشه مورد نیاز است؛ که در این صورت این نظریه به صورت نامه ضمیمۀ مدارک می­ شود.
در مجموع، مراحل دستور نقشه و کنترل و تأیید آن، از مراحل کاری وقت­ گیر در جریان صدور انواع پروانه ساختمانی است. برخی مجوزهای ساختمانی نظیر گواهی عدم خلاف و گواهی پایان ساختمان، نیاز به عبور از این دو مرحله ندارند.

محاسبات عوارض و جرایم

با توجه به انبوه بخشنامه­ های مربوط به نحوۀ محاسبات عوارض و جرایم ساختمانی و شرایط خاص موجود در هر پرونده، محاسبۀ عوارض و جرایم در ادارۀ شهرسازی، کاری نسبتاً پیچیده است. کارشناس محاسب می­‌بایست به انبوه بخشنامه ­ها و مصوبات شورای شهر در خصوص عوارض و جرایم از یک طرف و شرایط خاص هر پرونده از طرف دیگر، اشراف کامل داشته باشد و از حضور ذهنی خوبی برخوردار باشد.

تفاوت انباشتگی­ های ذهنی کارشناسان محاسب از بخشنامه­ های مربوط به عوارض و اختلاف نظر آنان در تفسیر و برداشت مفاد بخشنامه­ های ملاک عمل، باعث می­ شود تا در بین کارشناسان محاسب در یک منطقه یا شهر نتیجۀ محاسبۀ مبلغ عوارض یا جرایم پرونده­ های مشابه، در پاره­ ای موارد متفاوت باشد. بسیار شاهد بوده­ ایم که یک پرونده برای محاسبۀ عوارض به چند کارشناس محاسب داده شده و هر کدام به اعداد و ارقام جداگانه ­ای رسیده ­اند. علت چیست؟
در برخی شهرداری­ها، که بررسی کرده ­ایم، منبع اولیه تمام کارشناسان آن­ها برای محاسبۀ عوارض متون بخشنامه ­ها و آیین نامه ­ها و مصوبات شورای شهر و مراجع قانونی دیگر است و هیچ کدام از شهرداری­‌های مورد بررسی ما، این متون را به صورت فرمول الگوریتیمی و ریاضی وار و ساخت یافته درنیاورده و در اختیار محاسبین و مردم قرار نداده ­اند. بدیهی است که فهم فرمول­ی که الگوریتمی شده و به نظم ریاضی وار درآمده بسیار آسان­تر از تطبیق پرونده با انبوه بخشنامه ­های ناسخ و منسوخی است که در شهرداری پخش است. تحلیل­ های آسیب شناسانه نشان می­دهد که عمدۀ مشکلات مردم و کارشناسان محاسبۀ عوارض، به وضعیت ابهام آلود و انبوه مقرارت و ضوابط ملاک عمل برای محاسبات عوارض باز می ­گردد.

بایگانی پرونده­‌ها

پاره­ ای از مسائل و مشکلات مربوط به بایگانی پرونده ­های ملک در شهرداری سنتی به قرار زیر است.
۱- مشکلات مربوط به نظم و ترتیب پرونده­‌ها
از آنجایی که قرار دادن پرونده ­ها در قفسه­ های بایگانی معمولاً به ترتیب پلاک ثبتی اصلی و فرعی ملک صورت می­گیرد، در صورتی که پرونده ­ای به بایگانی اضافه شود می­بایست پروندۀ جدید را با توجه به شمارۀ پلاک ثبتی آن، در بین پرونده­ های قبلی جای داد. این موضوع خود باعث اختلال در نظم و ترتیب پرونده­ ها می­شود.
۲- محدودیت کلید دسترسی
در نظام غیر رایانه­ ای یافتن پروندۀ مورد نظر از طریق پلاک ثبتی ملک امکان­ پذیر است.
۳- فقدان یا جا به جایی پرونده­ ها
بدون وجود سیستم آرشیو الکترونیکی مطمئن، پرونده­ می­تواند خیلی راحت گم شود. جا به جایی پرونده از ردیف اصلی خود در بایگانی نیز به نوعی در حکم گم شدن پرونده است و در مواردی اتفاق می­‌افتد.
۴- فقدان مدارک داخل پرونده ­ها و یا جا به جایی آن­ها
در شهرداری­ها کم و زیاد شدن اوراق پرونده­ ها امکان­پذیر است. این احتمال وجود دارد که اسناد و مکاتباتی از پرونده­­ها مفقود شود و منع یا محدودیت قانونی صدور مجوزهای ساختمانی یا تفکیک یا معادلۀ ملک را برطرف نماید. به عنوان مثال، ممکن است نامه­ ای از سازمان زمین شهری، ادارۀ فضای سبز، مترو و غیره مبنی بر منع قانونی موضوع درخواست متقاضی مفقود شود. حتی شنیده شده که پس از صدور مجوز مربوطه، نامه­ ای که مفقود شده بود مجدداً در پرونده گذاشته شده و افراد بی گناهی که از وجود آن نامه بی اطلاع بوده ­اند، به تخلف و فساد یا سهل انگاری متهم شده ­اند.
۵- وابستگی به بایگان
یافتن پرونده ­ها در بایگانی ­های کاغذی، تا حدودی وابسته به حافظۀ شخصی بایگان هاست. به گونه ­ای که در نبود یا جا به جایی بایگان ممکن است کارهای بایگانی مختل یا کند شود. این پدیده مختص به بایگان نیست و در برخی پست­‌های دیگر نیز قضیه کم و بیش وجود دارد.
۶- چرخۀ نامه نگاری
در ادارۀ شهرسازی، نامه نگاری از حجم بالنسبه زیادی برخوردار است و فرایند تهیه یک نامه و مسیر گردش و پردازش آن، هر دو با کار زیاد و پیچ و خم­ های فراوان همراه است. مسیر تهیۀ یک نامه اداری، شامل پیش نویس، تایپ، امضای مقام ذی صلاح، ثبت تاریخ و شماره دبیرخانه، علاوه بر این که طولانی و وقت گیر است، نیروی انسانی قابل توجهی را نیز درگیر می­کند.
با توجه به هدف نامه نگاری و نوع مخاطب لازم است اطلاعات گوناگون و در عین حال متفاوتی از پرونده استخراج و در متن نامه آورده شود. این موضوع با اهمیت وقت­ گیر بوده و نیاز به بررسی پرونده و مدارک آن دارد و در پاره ­ای موارد نیز باعث بروز اشتباهاتی می ­شود که تبعات خاص خود را دارد.
نگارش متفاوت متون نامه ­ها در خصوص موضوع­ های واحد، توسط افراد مختلف، می­تواند موجب تفاوت برداشت خواننده شود. ضمن این ­که هرگونه اشتباه یا نامفهومی متن مکاتبات باعث می­شود تا سازمان مربوطه مجدداً پرونده یا مکتوب را برگشت نماید. این موضوع به نوبۀ خود باعث اتلاف وقت و طولانی شدن زمان صدور مجوز مربوطه یا معطلی کار اداری مالک در مرجع استعلام کننده می ­شود.

پیگیری پرونده و پاسخ گویی به مراجعین

در نظام سنتی و دستی، پیگیری پرونده ­ها و ارائه پاسخ به مراجعین در خصوص آخرین وضعیت پروندۀ در جریان آن­ها، از کارهای تکرار پذیر ادارۀ شهرسازی است.
در شهرداری­هایی که فاقد سیستم شهرسازی هستند متقاضی یا ارباب رجوع مجبور است جهت پیگیری امور پروندۀ خود، مکرراً به اداره شهرسازی و واحدهای تابعه مراجعه نموده و در هر نوبت، مدتی نسبتاً طولانی را در انتظار ردیابی پرونده خود صرف نماید. وقت قابل ملاحظه ­ای نیز از کارمندان شهرداری صرف یافتن پرونده و مطالعه و پاسخ­گویی به مراجعین می­ شود. از آنجایی که در پاسخ­گوی به هر مراجعه کننده کاری وقت گیر برای مردم و شهرسازی است، سر و سامان یافتن این قسمت اهمیتی به سزا دارد.

مدیریت حرکت پرونده

در نظام سنتی، مدل گردش پرونده، حرکت غیر خطی، نامنظم و رفت و برگشتی میان مراحل و میزهای کاری ادارۀ شهرسازی دارد. حرکت نامنظم و رفت و برگشتی پرونده در جریان مراحل کاری شهرسازی، که اصلی ترین عامل سرگردانی ارباب رجوع است، به این علت است که حرکت پرونده بین واحدهای مختلف شهرسازی، فاقد مدیریت سیستمی و نیز به عهدۀ مدیر شهرسازی یا یک نفر به عنوان مسئول ارجاعات است.
بدین ترتیب که پس از انجام کار هر مرحله بعدی کار است، نزد مسئول ارجاعات می­ رود. از این رو حرکت پرونده در نظام دستی، دارای مدل ستاره ­ای، یا رفت و برگشتی است که موجب طی مسیرهای غیر ضروری پرونده می­شود.

دسترسی مدیریت به اطلاعات

شهردار و شورای شهر برای انجام درست وظایف خود، به آمارهای ساده­ای نیاز دارند، نظیر: متراژ بناهای منظقه یا شهر به تفکیک کاربری­ های مختلف، متراژ مجوزهای صادره به همان تفکیک در یک دورۀ زمانی معین، مقدار عملکرد واقعی هر کارمند یا کارشناس در دورۀ زمانی مشخص، ارقام مطالبات وصول شده و نشده به تفکیک سر فصل­ های گوناگون عوارض و جرایم، آمار تخلفات ساختمانی به تفکیک نوع تخلف و مقدار آن­ها در هر منطقۀ شهر، تعداد و مشخصات پرونده­های دارای رای اجرا شده و اجرا نشده از کمیسیون مادۀ صد، و ده­ها نوع گزارش دیگر. اما در نظام سنتی، این گزارش­های آماری و مدیریتی که از لوازم برنامه­ریزی و زیر بنای تصمیم گیری­های درست است. در اختیار مدیران و کارشناسان و برنامه­ریزان شهرداری­ها و اعضای شورای شهر نیست.

بازدید های موردی

بازدیدهایی که واحد نوسازی در برخی شهرداری­ها برای صدور موردی فیش عوارض یا مفاصاحساب انجام می­دهد بدعت و اختراعی وقت­گیر و هزینه­‌بر است که رویه بدل شده و در صورت قانونی ندارد. در قانون نوسازی، قانون­گذار برای تسریع امور مردم و تسهیل کار شهرداری، به عدم انجام بازدید عنایت داشته و به خصوص به مسأله وقت مردم و شهرداری و هزینۀ تشخیص و دریافت عوارض نوسازی عنایتی ویژه داشته است. از این رو در مادۀ ۹ قانونی مزبور، عملیات ممیزی که طی موارد قبل از آن وضع شده، تا ۵ سال معتبر اعلام و ملاک تشخیص و وصول عوارض نوسازی قرار گرفته است.

قانون گذار برای آن­که «بازدید» از املاک در واحد نوسازی شهرداری ها باب نشود، در قسمت آخر مادۀ ۹ قانون نوسازی و عمران شهرداری­ اعلام می­دارد که « هرگاه در پایان مدت پنج سال تجدید ممیزی به عمل نیامده باشد، ممیزی قبلی معتبر خواهد بود.»
بررسی­ هایی که در سال ۱۳۸۳ داشتیم نشان می­داد، هزینۀ واقعی بازدیدی که برای صدور مفاصاحساب نوسازی در برخی شهرها صورت می­گیرد، گاهی بیشتر یا نزدیک به نیمی از مبلغ عوارض یک سال آن ملک است. در حالی که تبصرۀ ۵ مادۀ ۲ قانون نوسازی و عمران شهری صریحاً اشعار می­دارد:«برای تأمین هزینه­ های اداری و وصول عوارض موضوع این ماده و تجهیز کادر فنی و اداری جهت اجرای این قانون، شهرداری­ها می­توانند حداکثر تا میزان ده درصد درآمد وصولی موضوع قانون را به مصرف برساند و مصرف بییش از این میزان از درآمد حاصل از اجرای این قانون به هیچ وجه مجاز نیست.»

امّا چرا نوسازی در برخی شهرداری­ها بازدید موردی دارد، در حالی که قاون ترتیب دیگری وقرر نموده، سوالی است که تا کنون پاسخ قانع کننده برای آن نیافته ­ایم.

دو بایگانی برای یک ملک در شهرداری!

در بسیاری از شهرداری­های کشور، هر ملک دارای دو پروندۀ جداگانه در دو بایگانی است؛ بایگانی شهرسازی و بایگانی نوسازی. در حالی که محتوای پرونده ­های ملک در ادارۀ نوسازی، زیر مجموعه ­ای از اطلاعات پروندۀ ملک در ادارۀ شهرسازی است و صرفاً ممکن است چند قلم از اطلاعات آن­ها متفاوت باشد. مهم این است که بسیاری از شهرداری­ها به غیر اصولی بودن دوگانگی بایگانی­ های شهرسازی و نوسازی پی­برده و میخواهند به این وضعیت پایان دهند.

تغییر ماهیت «عوارض» نوسازی به «مالیات»

برخی از شهرداری­ها، با اقداماتی که در خصوص تسهیم مبلغ فیش عوارض نوسازی املاک به نسبت قدرالسهم هر مالک به عمل آورده ­اند، خواسته یا ناخواسته، ماهیت «عوارض» نوسازی را به « مالیات» تغییر داده ­اند. بدین ترتیب از مرحلۀ گردآوری اطلاعات ملک تا محاسبۀ عوارض نوسازی و صدور فیش و دریافت و ثبت فیش ­های پرداختی و نگهداری حساب عوارض نوسازی املاک، پیچیدگی­های فراوانی برای واحد نوسازی پدید آورده‌اند.

این شهرداری­ها، با توجیهات گوناگون، ماهیت «عوارض» بودن مقررۀ قانونی برای نوسازی را تغییر داده و با « قدرالسهمی» کردن مبلغ عوارض برای مالکین و صدور فیش به نسبت سهم هر مالک، ماهیت « مالیات» را بر آن بار کرده ­اند. بدین ترتیب مسائل پیچیده­ای برای خود به وجود آورده و شاخ و برگ­ها و فرایند­های کاری را زایدی در واحد نوسازی رواج داده­ اند. غافل از این­که اگر قانون­گذار نظر بر «مالیات» بودن مقررۀ نوسازی داشت، به جای «عوارض» بر آن نام «مالیات» می­ نهاد.

ماهیت و ضمانت اجرای عوارض

« عوارض» یک مقررۀ مالی است که متعلق آن موجوداتی است غیر از «شخص» اعم از حقیقی یا حقوقی. مبلغ این مقررۀ مالی در هنگام تعلق به یک موجودیت خاص در صورت مشاع بودن مالکیت آن موجودیت قابل تجزیه به نسیت مالکین نخواهد بود.
در عوارض مالک یا مالکین « عامل» پرداخت عوارض هستند ولی «ضامن» پرداخت نیستند. ضمانت اجرای تأدیه عوارض، در گرو بودن حق بهره­برداری از عین یا منافع یا حقوق مالکیت موجودیتی است که عوارض به آن تعلق گرفته است. وقتی مالک «ضامن» پرداخت عوارض نیست نه هیچ یک از اموال و دارایی­ های او در ضمانت پرداخت عوارض قرار می­گیرد، و نه خود وی به لحاظ شمول انواع مسئولیت کیفری یا حقوقی، مورد تعرض واقع می­شود. بنابراین «مبلغ عوارض» یک کلیت حقوقی، مورد تعرض واقع می­شود.
« مبلغ عوارض» یک کلیت یکپارچه است و تسهیم آن به نسبت سهم مالکین برای وصول قبل از افراز اصل مال، عملی نیست، و اگر هم باشد، اثر قانونی بر آن مترتب نخواهد بود، مگر این که استثتائاً ترتیبات و آثار این تسهیم در قانون ذکر شده باشد. بر این اساس اگر تمام «عوارض» صدور پروانه ساختمان یک ملک نخواهد بود و شهرداری بنابر درخواست یک یا برخی از مالکین که می­خواهند قدرالسهم خود را از عوارض پروانه بپردازند، نمی­تواند پروانه ­ای به متراژ متناسب با قدرالسهم یک یا چند تن از آنان صادر کند.
عوارض گمرکی ترخیص کالایی که در چند مالک دارد، همین طور است. بر همین اساس گمرک نیز نمی­تواند به نسبت مالکین مشاع یک بار کالا، عوارض گمرکی سهم هر مالک را جداگانه اخذ و به نسبت عوارض پرداخت شده، به وی کالا تحویل دهد. حتی اگر کالا به لحاظ کم و کیف قابل تقسیم باشد چنین کاری عملی نیست. زیرا مشاع بودن مالکیت هر مالک را در تمام اجزای تمام مال به نسبت سهم او شریک می­کند.

ماهیت و ضمانت اجرای مالیات

در «مالیات» بر عکس عوارض، متعلق مقررۀ مالی و دارایی یا درآمد « یک شخص»اعم از حقیقی یا حقوقی است. این دارایی یا درآمد عوماً و به خودی خود بدون داشتن رابطه­ای معین با شخص مربوطه، مشول مقرره مالی نمی­شود.

به علاوه ضامن اجرای تأدیۀ مالیات خود شخص و ضمانت اجرای تأدیه مالیات هم خود اوست که با انواع روش­ها در ضمانت کیفری یا حقوقی واقع می­شود و کلیه اموال و دارایی ­های آن شخص مودی و نه صرفاً همان دارایی یا درآمد مشمول مالیات وی، ضامن پرداخت مالیات است.

از چند سال پیش، شهرداری­های کشور به تدریج به تجهیز واحد شهرسازی خود به سیستم شهرسازی اقدام کردند. تعدادی از آن­ها پس از مجهز شدن و بهره برداری از سیستم شهرسازی راضی و خشنودند، اما برخی دیگر از شهرداری ها یا در انتخاب سیستم و مجری مناسب و یا در مرحله پیاده سازی و مدیریت تغییر توجه کافی مبذول نکرده و در عمل با دشواری­ هایی رو به رو شده ­اند.
در ادامه، در هر مرحله از مباحث، به تناسب به برخی از علل و ریشه­ های نارسایی ­هایی که در جریان انتخاب و یا بهره­ برداری از سیستم شهرسازی در برخی شهرداری­ها به وجود آمده به صورت تحلیلی و از منظر آسیب شناشی اشاره می­ کنیم.
در این جهت شهرداری­ها را به چهار دسته تفکیک کرده ­ایم:

شهرداری­های دسته اول

شهرداری­هایی هستند که اکثریت عددی شهرداری‌ها را تشکیل می­ دهند و نظام شهرسازی و صدور مجوزهای ساختمانی آن­ها دستی و سنتی است. این که چرا همچنان ادارۀ شهرسازی این شهرداری­ها به صورت دستی کار می­کند علل متفاوتی دارد. برای برخی از آن­ها مکانیزاسیون شهرسازی اولویت نداشته است. برخی دیگر درصدد این کار برآمده ­اند ولی وقتی دیدند برخی شهرداری­ها از سیستم شهرسازی خود راضی نیستند، عطای این کار را لقایش بخشیده ­اند؛ برخی نیز کار مکانیزاسیون شهرسازی را شروع کرده و در میانۀ راه متوقف شده و کارشان در همان وضعیت اولیه دستی باقی مانده است.

چالش‌­های انتخاب سیستم شهرسازی

اتنخاب سیستم شهرسازی مناسب حتما می بایست توسط یک هیئت کارشناسی، که زیر نظر شهردار یا یک مسئول عالی رتبه شهرداری قرار دارد صورت پذیرد و با بررسی کافی سیستم مناسب و کارگزار قرار دارد، صورت پذیرد. آموزش و پیاده سازی سیستم بزرگی نظیر « سیستم شهرسازی» و چگونگی پشتیبانی و خدمت رسانی مطلوب بعد از شروع بهره ­برداری از آن، کیفیت و تجربۀ تیم آموزشی و پیاده­ سازی سیستم، قیمت اولیه و هزینۀ دائمی پشتیبانی روش عرضۀ ویرایش­ های بعدی، قیمیت سیستم­ های مکمّل، که در آینده شهرداری ناگریز است آن­ها را از عرضه کنندۀ سیستم شهرسازی بخرد، و موارد دیگری از این دست، ملاحظاتی به مراتب مهم­تر از قیمیت پایین اولیۀ سیستم، یا وجود برخی قابلیت­های رنگارنگ و غالباً بی مصرف در یک سیستم شهرسازی است.
چون شهرداری­ها بعضاً از ملاحظات، مخاطرات و هزینه­ های کلان چنین سیستم بزرگ و پیچیده ­ای غافل‌اند، ممکن است بررسی و ارزیابی جامع و درستی به عمل نیاورند و در نتیجه انتخاب یک سیستم شهرسازی نامناسب، علاوه بر آن که شهرداری در میان مدت چند برابر قیمت اولیه تحت عناوین گوناگون خواهد پرداخت از کارایی پایین سیستم و خدمت نامطلوب آن پس از راه­ اندازی نیز رنج خواهد برد. در بحث پیرامون شهرداری­های دستۀ دوم برخی از این مشکلات شرح داده شده است.

شهرداری­های دستۀ دوم
دستۀ دوم، شهرداری­هایی هستند که از سیستم رایانه ­ای شهرسازی برای انجام فرایندهای اصلی شهرسازی استفاده می ­کنند. ولی این سیستم را بدون بررسی کافی و ارزیابی دقیق سیستم­های موجود در بازار و بدون مطالعۀ کافی شرایط پیاده سازی، پشتیبانی و توسعۀ آتی انتخاب کرده یا سیستم را در غیاب سند معماری سازمانی (eap) یا طرح بازمهندسی فرایندهای کاری (bpr) که متضمن اصلاح اساسی رویه­‌ها و گردش کارهای نادرست است، پیاده سازی کرده‌­اند.

این دسته از شهرداری­ها اگر چه درک خوبی از ضرورت سیستمی شدن داشته ­اند و این درک را با اقدام و عمل­گرایی همراه ساخته ­اند و از شهرداری­های دستۀ اول یک گام جلوتر هستند، ولی به علت رویارو شدن با چالش­های تأمین سیستم­ های سازمانی از سیستم شهرسازی خود بهرۀ کافی نمی­ برند. غالب شهرداری­ها همچنان راه­های تو در تو و پرشاخ و برگ گذشته را اکنون با رایانه می ­پیمایند.
در این شهرداری­ها غالباً پرونده شهرسازی یا اوراق کاغذی مربوطه، همراه پرونده الکترونیکی در گردش است و سازمان در یک دست پروندۀ کاغذی و در دست دیگر پروندۀ رایانه ­ای را حمل می­کند و کار هر دو را انجام می‌دهد. البته این وضعیت برای یکی دو ماه اول راه­اندازی سیستم­ها ممکن است طبیعی باشد، ولی ادامۀ کار بر روی دو پرونده یکی کاغذی و یکی الکترونیکی موجب اختلال در عملکرد سیستم است که منجر به اختلال در عملکرد سازمان می­شود. این اختلال همواره به علت ضعیف سیستم شهرسازی مورد استفادۀ شهرداری نیست، بلکه حتماً به علت تأکید شهرداری به خرید ارزان و ناقص سیستم­ها، عدم اجرای طرح ساماندهی بایگانی همراه با استفاده شهرسازی ضعف آموزش­ها و فقدان اجرای طرح تحول در شهرداری هنگام سیستم­ها مربوط می­شود.

در بیشتر شهرداری­ها، برای تأمین نظر و سلیقۀ کاربران سیستم شهرسازی دائماً به تیغ تغییر سپرده می‌شود و یک تیم مشاوره خبره بر کم و کیف درخواست­های تغییر سیستم شهرسازی، حتی سند مهندسی درخواست تغییر نیز تهیه نمی­شود و در نتیجه این که سیستم شهرسازی بعد از مدتی کم خاصیت و با انواع­ گیر و گورها رو به رو می­شود.

سیستم انعطاف پذیر!

در گفت و گوهایی که طی سال­های اخیر با شهرداری­ها داشته­ ام، در نظر برخی از آن­ها «انعطاف پذیری» سیستم شهرسازی بدین معناست که بنابر نظر کاربران به راحتی تغییر کند. در نظر این عزیزان سیستم شهرسازی خوب آن است که تابع کاربران اعم از کارکنان و مدیران باشد نه بر عکس. در حالی که یک سیستم سازمانی بزرگ با پیچدگی و حساسیتی که حوزۀ شهرسازی و صدور مجوزهای ساختمانی دارد، وقتی که قرار باشد هر تغییری را بپذیرد و به هر شکلی درآید، معماری و هویتش از بین می­رود، مأموریتش فراموش می­شود و ارزشش کاهش می­یابد.
بدیهی است اگر شهرداری­ها به دنبال سیستمی باشند که مثل موم تغییر کند، تحمل این همه هزینه و زحمت و رنج برای انتخاب و تأمین و پیاده­ سازی سیستم ضروری نیست؛ شیوۀ سنتی و کار دستی اصولی ­تر، مطمئن­‌تر و کم­ هزینه­‌تر از یک سیستم ژله‌­ای خواهد بود. سیستم یعنی ساختار، معماری، استحکام، قاعده، انضباط، انتظام امور، مقاوم در برابر سلایق و خارج کنندۀ سازمان و ارباب رجوع از سردرگمی و چانه زنی.

تطبیق معکوس

نکته این نیست که با نیازهای جدید رو به رو نیستیم و به تبع آن ضرورت تغییر در سیستم پیش نمی‌­آید، بلکه می­گوییم اولاً تغییرات استثناست و قاعده ­شدن آن نازیباست و نازیبایی در اینجا یعنی زیان، ثانیاً تغییرات قبل از اعمال باید در دو حوزه متفاوت، حوزه مهندسی سیستم و حوزۀ مهندسی نرم­ افزار، با اسلوب خاص هر کدام از این دو رشته بررسی و تحلیل شود و اگر تغییر درخواستی تأیید شد، در سیستم اعمال شود و پس از آن در روال­‌های کاری سازمان قرار گیرد؛ نه این که کاری وارد روال­‌های عملیاتی سازمان شود و بخواهیم به هر قیمیتی که شده آن تغییرات را در سیستم اعمال کنیم این تطبیق معکوس یا به اصلاح نواختن شیپور از سر گشاد آن.
بدیهی است که هر نرم ­افزار خوب در جهان، مانند هر وسیلۀ دیگر ساخت بشر، باید همواره قابل ارتقاء و تکامل باشد. بحث بر سر تعریفی است که برای انعطاف ­پذیری و بومی­ سازی ارائه می­شود. بحث بر سر پیش ران­ها و محرک­های تغییر، ماهیت تغییرات، جهت و مسیر تغییرات، تحلیل اثرات تغییرات و در یک کلام مهندسی بودن فرایند تغییر سیستم ­های کاربردی مقیاس بزرگ سازمانی است که می­ بایست با رعایت علم سیستم و بر اساس سند و معماری سازمانی (eap) یا بر اساس طرح جامع فناوری اطلاعات و ارتباطات سازمان و دست­ کم بر اساس سند مهندسی درخواست تغییر crs که به تأیید مشاور خبره و ذی­صلاح رسیده صورت گیرد، نه بر اساس سلایق و تشخیص کاربران سیستم یا واحد رایانه. در حالی که مفاد این آیین نامه اساساً برای انتظام امور و نظم کاری همین کارمندان و روساست و هیچ مقامی به جز همان کسی که ضوابط اولیه را تصویب کرده آن هم با قاعده و به صورت روش مند، نمی­تواند با سلیقۀ خود این مقررات را تغییر دهد.

شهرداری‌های دسته سوم

در طبقه بندی اندازه و درجۀ پیچیدگی سیستم‌های اطلاعاتی و عملیاتی، سیستم یکپارچۀ شهرسازی، در زمرۀ سیستم‌های مقیاس بزرگ سازمانی قرار می‌گیرد. بررسی و انتخاب یک سیستم در این ابعاد و یافتن عرضه کننده و کارگزار و مجری مناسب برای پیاده‌سازی آن روشمندی و اصول خاص خود را دارد. اجرای چنین پروژه‌هایی عموماً چهار عاملی و دست کم نیازمند عامل سوم – مشاور- است و به هیچ وجه نباید دو عاملی – کارفرما، پیمان‌کار- انجام شود.

شهرداری‌های دسته سوم عموماً با در پیش گرفتن راهکار‌ها و شیوه‌های اصولی، بررسی و مقایسه دقیق سیستم‌های شهرسازی موجود در بازار را به مشاورین خبره سپرده‌اند و امروز از منافع این رفتار قاعده‌مند خود بهره‌مندند. از آنجایی که فقط خوبی و بدی و ضعف و قوت سیستم‌های مقیاس بزرگ سازمانی به تنهایی نمی‌تواند ملاک انتخاب قرار گیرد، شهرداری‌های موفق، صلاحیت شرکت عرضه کننده، توان عملی و حرفه‌ای تیم مجری آموزش و پیاده‌سازی و پشتیبانی و توسعۀ سیستم‌ها را نیز با دقت ارزیابی کرده‌اند. زیرا ارزیابی صلاحیت‌های شرکت کارگزار، اگر مهم‌تر از موضوع اول نباشد کم اهمیت‌تر از آن نیست.
در بررسی‌ها دریافته‌ام شهرداری‌های دستۀ سوم که به اهمیت انتخاب درست سیستم شهرسازی مناسب واقف بوده‌اند، تدابیری چند را برای عملکرد خوب در پیش گرفته‌اند. اولاً با یک مشاوره ذی‌صلاح خبره، بررسی‌های همه جانبه و موشکافانه‌ای در مورد سیستم‌های موجود در بازار انجام داده‌اند و کار و بررسی و انتخاب مهم‌ترین و حیاتی‌ترین سیستم اطلاعاتی و عملیاتی شهرداری را صرفاً به دایره بسته یک یا چند کار‌شناس از داخل شهرداری، محدود نکرده‌اند. ثانیاً تیم کار‌شناسان آن‌ها، با صرف وقت و بذل دقت زیاد، بازدیدهایی سر حوصله و دقیق از قابلیت‌های سیستم شهرسازی عرضه کنندگان گوناگون در شهرداری‌های متعدد به عمل آورده است. ثالثاً معیارهای انتخاب این شهرداری‌ها فرا‌تر از چارچوب مسائل نمایشی و قابلیت‌های سطحی و ظواهر چشم‌پر کن و کم خاصیت که در برخی سیستم‌های اطلاعاتی رایانه‌ای وجود دارد، بوده است.
آقای مهندس باقری شهردار پر تلاش و نوگرای شهر گنبد کاووس اخیراً به من گفتند که برای انتخاب سیستم شهرسازی مناسب وقت زیادی گذاشته و شخصاً از ۸ شهرداری بهره‌بردار از انواع و اقسام سیستم‌های شهرسازی بازدید داشته و با ارباب رجوع و کارکنان و مدیران این شهرداری‌ها در مورد کارکرد سیستم و خدمت‌رسانی شرکت‌های عرضه کننده و مجری در پیاده‌سازی و پشتیبانی گفت‌و‌گوی مفصل کرده تا بالاخره توانسته به اطلاعات قابل اتکاء برای شناختن و انتخاب سیستم شهرسازی مناسب و کارگزار مطمئن و خبره دست یابد.
شهرداری‌های دوراندیش، اول سراغ معماری سیستم‌ها رفته‌اند، از استاندارهای طراحی و تولید سیستم‌ سراغ گرفته‌اند، استخوان‌بندی سیستم‌ها را زیر ذره‌بین گذاشته‌اند، متدولوژی آموزش، پیاده سازی و پشتیبانی شرکت عرضه کننده را ممیزی کرده‌اند، رزومۀ تیم آموزش و اجرای و سابقه و تجربۀ آن‌ها را مطالعه کرده‌اند و خلاصه معیارهای ارزیابی مناسبی داشته‌اند تا توانسته‌اند سیستم شهرسازی مناسب و مجری ذی‌صلاح پروژه را از این بازار آشفته انتخاب کنند و به بازدیدهای نمایشی بسنده نکرده‌اند.
البته همۀ این‌ها مستلزم تأمین بودجۀ کافی برای این کار است و شهرداری‌هایی که ارزیابی‌های خوب انجام داده ولی هزینۀ لازم را نپرداخته‌اند و بوجۀ لازم را تخصیص نداده‌اند و از سر و ته سیستم‌ها و مار زده‌اند، کار‌شناسان از درجه موفقیت و تمامیت لازم برخوردار نبوده و طبیعی است که با برخی نارسایی‌ها رو به رو هستند.
شهرداری‌های دستۀ سوم در تلاش‌اند تا از هر سیستم رایانه‌ای از جمله سیستم بزرگ و پیچدۀ شهرسازی، در چارچوب درست و با شیوه اصولی استفاده کنند. البته طرز تفکر اصولی این شهرداری‌ها بعضاً با تغییرات مدیریتی و فشارهای کاری و شبه سیاسی دچار برخی نوسان‌ها می‌شود. ولی این نوسانات باید مدیریت شود تا این شهرداری‌ها را به سطح شهرداری‌های دستۀ دوم تنزل ندهد. بدیهی است اگر یک شهردار یا مسئول کلیدی برود و جای وی را فرد دیگری بگیرد که به کار صحیح سیستمی اعتقاد نداشته باشد یا منطق و ماهیت سیستم‌های اطلاعاتی را نشناسد، سرنوشت آن شهرداری نیز مانند شهرداری‌های دستۀ دوم می‌شود.
شهرداری‌های موفق، عموماً مراحل بعد از انتخاب سیستم را هم که شامل انعقاد قرارداد مناسب، آموزش کاربران و راهبران، اجرای آزمایشی و نهایی، و نیازهای دورۀ پشتیبانی و توسعۀ سیستم است، درست برنامه‌ریزی و اجرا کرده‌اند. در این شهرداری‌ها اولاً تحت عنوان بومی سازی سیستم را بر تن روال‌های نادرست انجام کار‌ها نپوشانده و به دام «تطبیق معکوس» نیفتاده‌اند. بلکه فرایندهای مهندسی شدۀ سیستم شهرسازی قرار داده‌اند. ثانیاً مراحل بعد از پیاده سازی سیستم‌ها، خصوصاً مدیریت تقاضاهای تغییر، عملیات پشتیبانی فنی و آموزشی، و برنامۀ توسعۀ دائمی سیستم تحت نظر و توجه قرارداد و سیستم شهرسازی در یک مسیر بالنسبه منطقی و تدریجی در حال تکامل است و اسیر تغییرات سلیقه‌ای روزمره بی‌برنامه و بدون سند crs نیست.
حال زحمات این شهرداری‌ها این بوده که از سیستم شهرسازی برای انجام امور شهرسازی کار می‌کشند و در یک کلام سیستم‌های شهرسازی برای این شهرداری‌ها کار می‌کند نه بالعکس.

شهرداری‌های دستۀ چهارم

شهرداری‌هایی که به ساختار شبکه‌ای توجه نشان داده و در صدد برآمده‌اند تا امور شهرسازی و کارهای مرتبط نظیر نوسازی و مشاغل را به دفا‌تر مهندسی بخش خصوصی واگذار کنند و گرفتاری مردم و معضلات سازمانشان را از ریشه حل کنند در دستۀ چهارم طبقه‌بندی می‌شود. به نظر می‌رسد اگر این شهرداری‌ها، کار واگذاری را درست و اصولی انجام دهند، آن قدر اثرات و منافعشان زیاد است که شهرداری‌های دیگر زود‌تر از زمان طولانی که برای روی آوردن به سیستم شهرسازی سپری شد، به ساختار شبکه‌ای خواهد پیوست. دست کم تا آینده‌ای قابل پیش‌بینی راه اساسی دیگری جز ساختار شبکه‌ای برای نجات و موفقیت سازمان‌ها و شهرداری‌ها برای فائق آمدن بر مشکلات و معضلات مزمنی که بر دست و پای نظام اداری و عملیاتی آن‌ها تنیده شده، موجود به نظر نمی‌رسد. نکته اینجاست که هر چقدر الگوهای موفق‌تری توسط شهرداری‌های پیشگام و شهرداران بینش‌مند و خلایق برای این ساختار نوین در شهرداری‌ها ساخته شود، مردم شهر‌ها زود‌تر از برکات شهرداری شبکه‌ای برخوردار خواهند شد.

منبع: پایگاه خبری شهر الکترونیک