سیر تاریخی مشارکت مردمی درایران

لشکر کشیها، فتوحات و پیروزی هایی که در تاریخ ایران به ثبت رسیده است و با همکاری تنگاتنگ و عبرت آموزی که مردم این کشور در برابر هجوم اقوام وحشی و بیگانه از خود نشان داده اند، گر چه برخی از تاریخ نویسان آن را ناشی از نبوغ و قریحه حکام زمانه پنداشته اند ، اما در واقعیت دستاورد مشترک جوانمردانه ، همه جانبه و سازمان یافته مردم عادی کوچه و بازار ایران بوده است . هر گاه خفت شکست در برابر سلطه بیگانگان بر دوش این ملت سنگینی کرده ، این شکست و سرشکستگی در واقع حاصل عدم مشارکت و حضور مردم در عرصه عمل و به بازی نگرفتن آنها در شئونات اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی بوده است .
همکاری دسته جمعی در چارچوب سازمانهای محلی و بین طبقات مختلف مردم که با یکدیگر اشتراک منافع دارند ، مخصوصا گروه خرده کشاورزان و روستاییان خرده مالک از قدیم الایام بر مبنای تعالیم مذهبی ، اخلاقی و اجتماعی وجود داشته است و دارای ریشه های بس عمیق است که مظهر بارز آن هنوز در بسیاری از شئون زندگی مردم این سرزمین تجلی دارد .
در کتاب مقدس ایران باستان یعنی اوستا ، فعالیت های تعاونی و همکاری و مشارکت مردم در امر تولیدی به کرات تاکید شده است. شاهان باستان ایران چون کوروش و داریوش بر اساس تعالیم زردتشت و کتاب مقدس اوستا ، توجهی خاص به کشاورزان و کشاورزی مبذول داشته اند. می توان گفت یکی از اقدامهای بسیار موثر و مفید داریوش، تنظیم سند مالکیت و کشاورزی بوده است و در آن زمان قسمت مهمی از اراضی متعلق به اشراف بوده ، روستائیان در برابر مزد یا حصه معینی از درآمد به انجام امور کشاورزی می پرداختند. بدون تردید در چنین شرایطی زارعین نسبت به کار کشت و زرع رغبتی نشان نمی دانند و داریوش برای تشویق زارعین و امکان استفاده از فعالیتهای دسته جمعی ، سیستم استفاده مشترک از درآمد حاصله را مقرر داشت این نوع سیستم اقتصادی در واقع نوعی سازمان تعاونی بوده که در آن عصر پی ریزی شد.
پس از انقراض سلسله هخامنشی نظام مشترکی که داریوش پایه گذاری کرده بود، رو به سستی گراییده و در دوره اشکانیان سازمانهای محلی بیش از پیش اهمیت پیدا کردند. در دوره ساسانیان بر اثر توسعه شکاف عظیم طبقاتی ، هیچ گونه آثاری از یک نوع همکاری محلی و اقتصادی بین طبقات مختلف اجتماعی باقی نماند . پس از ظهور اسلام ، مردم این سرزمین در کتاب مقدس و آسمانی خود با آیاتی چند مبنی بر لزوم همکاری و تعاون در امور خیریه ، پرهیز از بدی ها و دشمنی ها به تعاون و کمک به یکدیگر تشویق شدند. فرهنگ بستانی ایران نمونه های فراوانی از تشویق مردم به اموری از قبیل درخت کاری ، زراعت و … را در بردارد که وجود زمینه های فرهنگی مشارکت را در گذشته های دور این سرزمین تاکید می کند . در این میان ذکر این نکته ضروری است که پیدایش انگیزه های مشارکت و روح مشارکت در عرصه منافع جمعی و تلاش در بهبود وضعیت اجتماعی در شکل اسلامی وقف قوی تر و غنی تر است .
وقف یکی از محلهای بارز مشارکت در فرهنگ اسلامی و مذهبی ایران و جایگاه رشد و تعالی انگیزه های اشتراک مساعی در بهبود امور اقتصادی و اجتماعی مردم است که طی سالهای متمادی ، از آغاز ظهور اسلام تاکنون در ایران و دیگر سرزمینهای اسلامی رواج داشته و امروزه ، آثار آن را در بهبود وضعیت اجتماعی و اقتصادی اقشار مختلف مردم شاهدیم .
مشارکت مردم در ابعاد مختلف اقتصادی ، اجتماعی ، فرهنگی و خدماتی از دیرباز به صورت یک سنت حسنه در کشورمان وجود داشته و همانطور که اشاره شد در دوره های مختلف تاریخی به اشکال متفاوت و بعضاً مشابه ظهور و بروز یافته است . شاید ارزش ها و سنت های محلی از زمینه های اولیه ی این گونه مشارکت ها بوده است .
آنچه مسلم است از دیرباز مسائل جغرافیایی و فرهنگی ، اجتماعی و اقتصادی ایران از مهمترین عوامل گسترش مشارکت ها بوده است .
سابقه مدیریت شهری به روش امروزی در ایران به یک قرن پیش یعنی تصویب « قانون بلدیه » در سال ۱۲۸۶ بر می گردد . اما قانون مصوب ۱۳۰۹ تحت عنوان قانون جدید بلدیه در زمان رضا شاه را می توان زیر بنای نظام مدیریت شهری در ایران قلمداد نمود. قانون سال ۱۲۸۶ که از روی الگوی مدیریت شهری اروپا تهیه شده است، اختیارات وسیعی را به انجمنهای ایالتی و ولایتی داده بود، ولی این انجمنها در سال ۱۲۹۰ به دنبال به توپ بستن مجلس منحل گردید .
متعاقب به قدرت رسیدن رضا شاه و با تصویب قانون ۱۳۰۹ از یک سو اختیار و اعتبار شهرداری به عنوان یک دستگاه اجرایی حکومتی افزایش یافت و از سویی دیگر نقش مردم در اداره امور شهر ستان مانند سایر امور حکومتی به شدت کاهش یافت.
در سال ۱۳۲۸ با تصویب قانون شهرداریها که به قانون « استقلال شهرداری ها » معروف گردید سهم موثری به مردم در اداره امور شهر داده شد ، لیکن به دلیل اختلافاتی که بین حکومت مرکزی و انجمنهای شهر به وجود آمد ، بر اساس قانون « اصلاح قانون شهرداری ها » مصوب ۱۳۳۱ قدرت انجمنهای شهر کاهش داده شد که متعاقب آن در سال ۱۳۳۴ کلیه انجمنهای شهر منحل شد .
متأسفانه در کشورهای با نظام متمرکز استبدادی ، چون نظر مردم و مشروعیت مردمی حکومت در تعارض با خودکامگی رهبران این کشورهاست، لذا رابطه بین جامعه و مدیریت شهری یا وجود ندارد و یا بیشتر تقلیدی از یک رابطه متقابل در یک بستر سیاسی و اجتماعی مناسب است . در دوران پهلوی ، به دلیل وجود درآمدهای نفت ، دولت مرکزی با در دست داشتن قدرت سیاسی و اقتصادی، دلیلی برای کسب نظر و رای مردم و مشارکت آنها در مدیریت شهر وجود نداشت. از عوامل حاکمیت و اقتدار مدیریت منابع مالی و الگوهای فکری که در نظامهای مردمی ، پدید هایی ناشی از سیستم شهر و درون زا هستند، در ایران قبل از انقلاب تبدیل به عوامل ناشی از حکومت که سیستم شهر را درجهت اهداف حکومت تحت تاثیر قرار می دهد، گردید. این مشکل و عدم توجه به خواست مردم جدای از مدیریت شهری در فرایند تهیه و تصویب طرحهای جامع شهری نیز در قبل از انقلاب وجود داشته است.
اگر چه در بخشهایی از این پژوهش نشان داده شد که در تاریخ گذشته ایران، می توان جلوه ها و زمینه هایی برای مشارکت مردم در اداره امور یافت، لیکن همان مطالعات تأیید می کرد که مشارکت هیچ گاه به صورت یک فرآیند مستمر، پایدار، پویا و رو به تکامل وجود نداشته است. هر زمان پدیده مشارکت به صورت ضعیف، شروع به نشو و نما نموده، وجود زمینه های نامساعد باعث شده تا روند آن با انقطاعها و گسستهای مکرر و طولانی روبرو گردد.
ماهیت استبدادی حکومتهای قبل از انقلاب اسلامی و ساختار مطلقه قدرت، انحصار و انسداد عرصه سیاست، اتکای دولت به حمایت قدرتهای خارجی، متکی بودن دولت به عواید نفت و عدم نیاز به مردم و استقلال از طبقات اقتصادی (و اجتماعی)، بی سوادی توده های مردم، وجود فرهنگ سیاسی غیرمشارکتی، ضعف نهادهای مدنی، ناهمگونی اجتماعی و فقدان خودآگاهیهای طبقاتی (که موجب تبدیل طبقات اقتصادی به طبقات اجتماعی) گردد و… اصولاً مجال و امکانی برای مشارکت مردم به شکل واقعی و به طور مستمر و گسترده باقی نمی گذاشت.
نقش مردم و دخالت دادن خواست آنان در هیچ کدام از فرایند بررسی و تصویب طرحها مشاهده نمی شود و نظام شدیداً متمرکز برنامه ریزی را در این دوران که برآمده از سیاستهای استبدادی حکومت پهلوی می باشد را می بینیم . تا اینکه طومار نظام ستم شاهی در بهمن ماه ۱۳۵۷ با طوفان شورش ملت ایران در هم پیچیده می شود و فصل نوینی از حکومت اسلام و مردم سالاری آغاز می گردد .
انقلاب اسلامی علیه یک نظام استبدادی و با هدف دگرگون ساختن آن به وقوع پیوسته بود. مردمی که در جریان انقلاب اعتماد به نفس پیدا کرده بودند، نظارت و مهار بر نظام تصمیم گیری عمومی را حق خود می دانستند و برای اعمال این نظارت و مهار بر حکومت در صحنه های مختلف اجتماعی حاضر می شدند. انقلاب به آنها آموخته بود، در صورتی که به طور منسجم و فعال عمل کنند، هیچ قدرتی قادر به ایستادگی در مقابل اراده آنها نخواهد بود. مردم خود را شایسته و ذی حق می دانستند که بر خویش حکومت کنند و زمام داران را مسئول می دانستند که به پرسشهای آنان پاسخ گفته و به اعتراضها و انتقادهایشان توجه کنند. حاکمیت مردم از اهداف اساسی انقلاب اسلامی بود و تلاش برای نهادینه کردن این هدف از جهت گیریهای اساسی زمام داران بود. این گرایش به حاکمیت مردم، خود را در تأسیس نهادهای جدیدی در نظام سیاسی ایران متجلی ساخت و خود از ارکان این نظام گردید.
بعد از انقلاب اسلامی ، به دلیل تنفر مردم از نظام سابق و از شهرداری به عنوان مرتبط ترین دستگاه اداری با نیازها و فعالیتهای گسترده اجتماعی جامعه شهری از یک سو و قوی ترین ابزار حکومت برای اعمال سیاستهای تبعیض آمیز و تحریک کننده از سوی دیگر ، مورد اعتراض بررسی قرار گرفت . لذا دخالت پذیرفته شده دولت در ارائه خدمات مختلف مورد نیاز مردم ، باعث تضعیف اقتدار شهرداری و تجزیه مدیریت شهری گردید .
در اولین اقدام در جهت دگرگونی در فرایند تهیه و تصویب ، شورای عالی شهرسازی در اولین جلسه فروردین ۱۳۵۸ خویش ، با الهام از خواستهای مردم در پذیرش نقش بیشتری در اداره جامعه ، بازنگری لازم را به عمل می آورد .
بر طبق دستورالعمل عدم تمرکز کارها و واگذاری بیشتر وظایف به مقامات محلی مواردی همچون دخالت شهرداری ها در مراحل تصویب و بررسی طرح در برابر دید عموم ، کسب نظر از شورای شهر و شهرداری منظور گردید و بدین ترتیب در قالب حقوقی اولین قدمهای مشارکت مردمی در تهیه فرایند برنامه ریزی شهری برداشته می شود.
متاسفانه بدلیل عدم تشکیل شوراهای شهر و استان اثرات این دستورالعمل از بین رفت . شهرداری در این برهه از زمان ، از نظر مالی کاملاً وابسته به دولت و اعتبارات و کمک های دولتی بود از نظر اختیارات و اقتدار اداری کاملا وابسته به دولت بود و از نظر اطلاعات و برنامه ریزی شهری دنباله رو اقدامات انجام شده توسط سایر ارگانها و اشخاص بود و بدین ترتیب علاوه بر سازمان شهرداری ، سازمان زمین شهری ، وزارت نیرو ، سازمان جهاد سازندگی ، بنیاد مسکن دارای نقش های برجسته تری در مدیریت شهری نسبت به شهرداری به عنوان سازمان مسئول مدیریت شهری بودند .
روشن است دخالت مستقیم دولت در مدیریت شهری مستلزم پشتیبانی مالی بیشتر دولت است . به همین دلیل توزیع اعتبارات عمرانی شهری نشان دهنده نقش دولت در هزینه های عمران شهری و همچنین تجزیه و تقسیم اختیارات مدیریت شهری بین دستگاههای موازی است.
آنچه اکنون در فرایند بررسی و تصویب طرحهای توسعه شهری مشخص است جای خالی حضور مردم درعرصه بررسی و تصویب طرحهای جامع می باشد که در کنار توجه ضعیف و کم رنگ به شهرداری و نقش شهرداری در تصویب طرحها و قائل نشدن هیچ حقوقی در نظارت و دخالت شهرداری و شورای شهر در مراحل بررسی و تصویب طرحها امکان پذیری اجرای طرح و تصویب آن را نیز زیر سوال می برد.
نظام سیاسی جمهوری اسلامی تنها متأثر از اقدامهای خود آگاه ما نیست، بلکه از فرایندهای غافلانه و ناخودآگاهی که ریشه در تاریخ ما دارد نیز متأثیر شده است. تحت تأثیر عواملی که توضیح داده شد، نظامی حقوقی- سیاسی سه وجهی با عنوان جمهوری اسلامی شکل گرفت. این نظام سیاسی ترکیبی از عناصر فرهمندانه ،گروه سالارانه و مردم سالارانه بود.
وجه مردم سالارانه نظام در قوانین نهادهایی تجلی می کند که با هدف محدود و مسئول کردن قدرت زمام داران طراحی شده اند و امکان تغییر مسالمت آمیز زمام داران و خط مشیها را فراهم می آورند.