سیر تاریخی مدیریت شهری در ایران

در دوران مادها ، شهرها بیشتر کارکردی نظامی و سیاسی داشتند . در آن دوران ساختار اقتصادی – اجتماعی کشور چندان تکامل پیدا نکرده بود، تا رونق بازرگانی و تولید صنایع دستی را که هر دو به زندگی شهری شکل می دهند ،‌ سبب گردد .
پس از شکست هخامنشیان به دست اسکندر مقدونی و ایجاد حکومت سلوکیان ، سیاست پادشاه جدید بر ایجاد شهرهای نو و توسعه شهرنشینی قرار گرفت . این روزگار نمایانگر تجربه بزرگ تاریخی در بنیان گذاری شهرهایی است که حکومت خود فرمان ( به سبک شهرهای یونانی ) دارند و در این زمان است که شهرنشینی در ایران شتاب می گیرد .
در روزگار سلوکیان ، شهرها از نظر حقوقی تابع مستقیم فرمانهای شاه بودند و هنگام بروز اختلاف میان آنها و مقامهای اداری ساتراپی ،‌نمایندگان شهر به پادشاه مراجعه می کردند اما بیشتر پادشاهان سلوکی از دخالت مستقیم در امور داخلی شهرها اجتناب می کردند زیرا امور داخلی شهرها توسط شورای شهر اداره می شد . شهروندان از آزادی عقیده برخوردار بودند و در شهرهایی که جمعیت آن ترکیبی از اقوام گوناگون بود، هر گروه سنتها و آداب خود را به جای می آورد.
درباره جزئیات شیوه اداره شهرها در دوران سلوکیان ، اطلاعات زیادی وجود ندارد . پیگولو سکایا در این زمینه می نویسد : از شیوه اداره پولیسی شهرهای ایران در مقیاس وسیع نمی توان سخن به میان آورد . آگاهی پیرامون مراکز هلنیستی این کشور به قدری ناچیز است که گاه جز نام ، چیزی از آن بر جا نمانده است .
در روزگار پارتیان ، سیاست اداره شهرها بر تابعیت پادشاه قرار داشت . شهرهایی که به شیوه پولیسی اداره می شدند گرفتار تضادهای درونی و مبارزه شدید طبقاتی بودند که بیشتر با توسل و مراجعه به شاه ، اختلافشان را حل و فصل می کردند . شاه نیز هیچ گاه فرصت را برای مداخله و اعمال قدرت در شهرها از دست نمی داد.
در روزگار ساسانیان همه شهرها زیر فرمان و قدرت شاهان قرار داشتند . این نکته که شهرها رفته رفته به تابعیت شاهان در آمدند و زمینه برای مداخله شاهان در امور شهرها فراهم آمد ، خود واقعیتی است . در این دوران شهرهای بزرگ و مهم که روستاهای پهناوری داشتند، از جنبه اداری در ردیف شهرستانها قرار می گرفتند و راس آنها حاکمی موسوم به شهراب ( شهردار ) اداره امور را بر عهده داشت .
در آغاز پادشاهی ساسانیان – خاصه در قرن ششم – شهرهای بسیاری پدید آمد . شهرهای کهن نیز گسترش و رونق فراوان یافتند . در واقع رونق بازرگانی و صنعت ، گسترش شاه راههای دادوستد و بازرگانی و رشد شهرهای وابسته به دستگاه اداری پادشاهی ، از میان رفتن نهادهای یونانی شهر ، افزایش دخالت دستگاه اداری در زندگی شهری و امور اصناف و بازرگانان و فعالیتهای اقتصادی آنان ، از مهمترین ویژگیهای دوره ساسانیان است . با فروپاشی تشکیلات سیاسی ساسانیان ، شیوه اداره شهرهای کشور نیز دست خوش تغییرات بسیاری گردید و قوانین اسلامی وارد زندگی شهری ایران شد . در دوران اسلامی – عده ای از ماموران محلی و دولتی – امور اجتماعی ، اقتصادی و انتظامی هر شهر را اداره می کردند و هر یک از آنها وظایف ، تکالیف و مسئولیتهای ویژه ای داشتند . تشکیلات مدیریت شهرها و تعداد مسئولان و تکالیف هر یک از آنها در همه دوره ها یکسان نبود و در هر دوره ، حتی در مناطق گوناگون با یکدیگر تفاوت داشت . در این دوران مقام و موقعیت حاکم شهر را حکومت مرکزی معین می کرد . در مرکز ایالات والی و حکام حکومت می کردند و در شهرهای کوچکتر که مرکز اداری ولایات و نواحی و بخشهای کوچکتر بودند ، حکومتهای ایالاتی حاکمانی بر آنها می گماردند .
در مجموع ، تشکیلات مدیریت شهری در این دوران را می توان به چهار گروه زیر تقسیم کرد :
الف : امور اداری ، سیاسی و امنیتی شهر و منطقه تحت نفوذ آن ، که بر عهده حاکم یا امیر شهر بود .
ب : امور اجتماعی ، اقتصادی و خدماتی که بر عهده رئیس شهر ، کلانتر و کدخدایان محله ها بود.
پ : امور انتظامی شهر که به عهده عسس و داروغه بود .
ت: امور قضایی که مسئولیت آن با قضات بود .
مشروطیت سرآغاز تحولات جدید و ورود به دوران نوسازی ایران است. مدیریت شهری به شکل نو نیز در ایران ، به دوران پس از مشروطیت تعلق دارد . قانون اساسی کشور که در آن دوران با الهام از قوانین اساسی کشورهای فرانسه و بلژیک نگاشته شده بود ، در زمینه مدیریت و اداره شهرها نیز ساختاری را معرفی می کرد که برگرفته از مدیریت شهری اروپایی بود . طبق قانون بلدیه ( مصوب سال ۱۲۸۶ خورشیدی ) اداره امور هر شهر به عهده انجمن بلدیه گذارده شد و این انجمن موظف به اجرای خواستها و انتظارات مردم شهر نشین بود .
در آن روزگار وظایف شهرداریها بسیار ساده بود و از محدوده امور خدماتی و رفاهی فراتر نمی رفت . برای نمونه ، نظافت شهر ، پیشگیری از شیوع بیماریهای مسری ، تأمین ارزاق نظارت بر قیمت کالاهای ضروری ( مانند نان و گوشت ) ، ساخت خیابان و برخی تاسیسات زیر بنایی از جمله وظایفی بود که شهرداریها عهده دار آن بودند . شهر تهران نخستین شهر کشور بود که در سال ۱۲۸۶ براساس قانون بلدیه – صاحب تشکیلات بلدیه شد.
دوران حکومت رضا شاه از بسیاری جهات پایه گذار تغییراتی چند در ساختار اقتصادی – اجتماعی جامعه ایران گردید .مدیریت شهری نیز از تحولات ، بویژه تمرکز گرایی شدید ، نصیب نبود . در سال ۱۳۰۹ با لغو قانون بلدیه (مصوب سال ۱۲۸۶) و تصویب قانون جدید شهرداری ها ، به طور رسمی نظارت و هدایت شهرداریها برعهده وزارت کشور گذاشته شد . با توجه به اینکه در قانون جدید بر وابستگی شهرداریها از نظر مالی ، اداری و اجرایی به دولت تاکید شده بود ، جای چندانی برای استقلال عمل و خودکفایی آنها باقی نمانده بود .
در سال ۱۳۲۸ بار دیگر قانون جدیدی به نام قانون تشکیل شهرداریها و انجمن شهرها و قصبات مشتمل بر ۵۰ ماده از تصویب مجلس شورای ملی گذشت . تفاوت اساسی این قانون با قانون سال ۱۳۰۹ در آن بود که اختیارات تازه ای به انجمنهای شهر داد و به شرایط تعیین شهردار و حقوق و مزایای او پرداخت . براساس ماده ۲۹ قانون جدید ، انجمن شهر ، سه نفر از اهالی محل ، کارکنان دولت یا شهرداران منصوب وزارت کشور را به عنوان شهردار انتخاب یا نامزد کرده ، آنها را به وزارت کشور پیشنهاد می کند تا وزارت کشور از میان آنها یک تن را به طور رسمی به عنوان شهردار برگزیده و منصوب کند . حقوق شهردار را نیز انجمن شهر تعیین می کرد . پس از به قدرت رسیدن دکتر محمد مصدق ، در لایحه الحاقی به قانون شهرداری سال ۱۳۲۸ – که مشتمل بر ۹۰ ماده بود ، اختیارات انجمنهای شهر افزایش یافت و این لایحه در سال ۱۳۳۱ به تصویب مجلس شورای ملی رسید .
با کودتای ۲۸ مرداد در سال ۱۳۳۲ و تحکیم پایه های حکومت مرکزی ، سیاست تمرکز گرایانه دولت در مدیریت شهرها نیز موثر افتاد و با تغییراتی که در قانون سال ۱۳۳۴ با عنوان قانون شهرداریها ( سال ۱۳۳۴ ) صورت گرفت ، از اختیارات انجمن شهر در زمینه انتخاب شهرداران کاسته شد و گزینش شهرداران ، زیر نفوذ و اختیار وزارت کشور در آمد . در سال ۱۳۴۵ آخرین تغییر عمده در قانون شهرداریها صورت گرفت . موضوعات افزوده شده به قانون شهرداری ، درباره چگونگی انتخابات انجمن شهر ، روش ثبت نام برای شرکت در انتخابات و چگونگی انحلال انجمن شهر بود . همچنین در این قانون از اختیارات وزارت کشور به عنوان تنها مرجع دارای صلاحیت برای انحلال انجمن های شهر کاسته شد . انتخاب شهردار نیز بر عهده انجمن شهر گذاشته شد تا بلافاصله پس از رسمیت یافتن ، یک نفر را بعنوان شهردار به وزارت کشور معرفی کند .
در این دوران نیز مدیریت شهری انتخابی پا نگرفت و با وجود تلاش برای تشکیل انجمنهای شهر در سطح شهرهای کشور ، این تجربه به سبب ناآشنایی مردم و کارگزاران دولتی با روشهای مردم سالارانه به شکست گرایید .
پس از پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ و تغییر بنیادین نظام سیاسی کشور ، قانون اساسی جدید بر اداره شورایی کشور در سطح کشوری ، استانی ، شهری و روستایی تاکید ورزید ، چنان که یک فصل از قانون اساسی به شوراها اختصاص یافته است و مطابق اصل ۱۰۰ قانون اساسی برای پیش برد سریع برنامه های اجتماعی اقتصادی ، عمرانی ، بهداشتی ، فرهنگی ، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی ، اداره امور هر روستا ، بخش ، شهر ، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده ، بخش ، شهر ، شهرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند .
در سطح شهرها ، شورای اسلامی شهر جایگزین انجمن شهر شد و وظایفی که بر عهده این انجمن بود بر عهده شورای اسلامی شهر گذاشته شد . مسائل و مشکلات ناشی از جنگ تحمیلی هشت ساله مانع برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی شهر گردید .
با این حال ، این شوراها پا نگرفتند تا این که پس از انتخاب سید محمد خاتمی به عنوان رئیس جمهوری ، وزارت کشور با تصمیمی قاطعانه و به رغم مشکلات بسیاری که فراروی داشت ، انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا را در هفتم اسفند ماه سال ۱۳۷۷برگزار کرد و اولین نمایندگان شوراها در این زمان آغاز به کار کردند .