بررسی عوامل مؤثر بر عملکرد مجموعه مدیریت شهری

بررسیهای تاریخی نشان می دهد که سابقه مدنیت و شهر نشینی در ایران یکی از طولانی ترین سوابق شهر نشینی در جهان است و این بیانگر قدمت دانش و تجربه مدیریت شهری در سرزمین کهن ایران است .

اما با وجود چنین سابقه درخشانی ، متأسفانه تصویر وضع موجود سیستم مدیریت شهری در ایران ، تصویر مغشوش و نامتعادل بوده که علیرغم تغییرات حاصله در مقتضیات زندگی امروزی ، پیچیده شدن مسائل شهری و گسترش حیطه وظایف و مسئولیت شهرداریها ، هنوز هم قانون مصوب ۱۳۳۴ ( علیرغم اصلاحات و افاضات متعدد ) به عنوان قانون اصلی در شهر وظایف شهرداریها تلقی می گردد .
امروزه شهرداری در ایران به جای آنکه سازمانی فرا بخشی باشد ( همچنان که در کشورهای متمدن مرسوم است ) تبدیل به سازمانی شده که با از دست دادن تدریجی بخشی از وظایف و اختیارات خود ، وظایف بدون متولی و یا وظایفی را که اصطلاحاً بر زمین مانده اند را بر عهده گرفته و توافقی را هم در خصوص محدودۀ وظایف مذکور با سازمانهای ذیربط دولتی حاصل نیامده است و از سوی دیگر روز به روز توقعات عمومی و حتی انتظارات مسئولان دولتی از شهرداری رو به افزایش است که در جامعه مدنی ، نهادهایی که موجودیت خود را از آراء و تمایلات مردم کسب می کنند .

در حقیقت باید به نمایندگی از مردم ، نقش مؤثری در اداره امور محلی ایفا نمایند و به واسطه وجود شورای شهر ، مردمی و غیر دولتی بودن مهمترین ویژگی شهر داری ها به شمار می رود اما به دلایل فراوان سیستم مدیریت شهری و شهرداریها در ایران تا کنون انتظارات به حق مردم را محقق نساخته است .

برخی از عوامل مؤثر در ضعف عملکرد شهرداریها به شرح ذیل است :
۱) نامشخص بودن جایگاه اصلی شهرداریها به عنوان سازمانی مردمی و فرابخشی در نظام مدیریت شهری ، بدلیل وجود ابهاماتی در نحوۀ تعامل ، هماهنگی و ارتباط آن با سازمانها و ادارات متعلق به نظام اداری مرکزی .
۲) عدم تطابق بین وظایف و مسئولیتهای متنوع شهرداریها با مجموعه امکانات و اختیارات قانونی آنها .
۳) عدم تطابق بین ساختار سازمانی و شرح وظایف شهرداریها با پدیده ها ، مشکلات و مقتضیات زندگی مدرن امروزی .
۴) یکسان بودن شهر وظایف شهر داریها در سراسر کشور بدون توجه به تنوع و تفاوت اساسی بین مردم جوامع گوناگون شهری در ایران .

با عنایت به موارد فوق و با استناد به قانون شرح وظایف و اختیارات شورای شهر ، جایگاه و موقعیت نمایندگان مردم نیز در مجموعه مدیریت شهری ، مبهم و مغشوش بوده و حیطه و عمق وظایف این شورا در نظام مدیریت شهری کاملاً روشن و شفاف نیست و در چنین شرایطی ، از طرفی افزایش سطح انتشارات و توقعات مردم از نمایندگان خود در شورای شهر به دلیل عدم آگاهی کامل نسبت به حیطه وظایف و اختیارات قانونی آنها و از طرف دیگر وجود عناصر و نهادهای متعدد مؤثر در مدیریت شهری که خرج از کنترل و دسترس نمایندگان مردم هستند ، موجب بروز نارضایتی و دلسردی در بین مردم شده است .
لذا در این نوشتار با بررسی و تبیین اختیارات و مسئولیتهای قانونی مجموعه عناصر مؤثر در مدیریت شهری مانند شهرداری ، شورای شهر ، وزارت کشور ، مسکن و شهر سازی و … سعی شده است با تنویر افکار عمومی ، مردم شریف کرمانشاه را در ارزیابی عملکرد واقعی مدیران جامعه و نمایندگان خود یاری دهیم .

● عناصر مؤثر در مدیریت شهری :
الف ) شهرداری:
شهرداری به عنوان مهمترین عنصر مدیریت شهری ، از جایگاه خاصی در نظام سازمانهایاداری کشور برخوردار است . شهرداری به احاظ حقوقی و اداری ، جزء مؤسسه های عمومی محسوب می شود .
با این مفهوم شهرداری یک نهاد عمومی اما غیر دولتی است که اقتدار و رسمیت آن ناشی از رأی مردم یا نمایندگان مردم است و در قلمرو وظایف خود بایستی دارای استقلال عمل باشد .
اما با این حال در ایران هیچگاه شهرداریها به طور کامل از این استقلال قانونی برخوردار نبوده و علاوه بر آن قوانین موجود ( از جمله ماده ۵۳ قانون تشکیلات شورای اسلامی ) موجب شده شهرداریها به شدت تحت کنترل و نظارت وزارت کشور و سازمانها و مقامات محلی تابع آن مانند استاندار و فرماندار باشند و وجود چنین روابط و دیدگاهی نسبت به شهرداری، اصلی ترین عامل در نقض اختیارات و مسئولیتهای آن است .

ب) عناصر مؤثردر مدیریت شهری در سطح ملی و منطقه ای:در کشورهایی با ساختار حکومتی تمرکزگرا مانند ایران ، دولت مرکزی در اداره امور محلی نقش گسترده ای رابصورت مستقیم و غیر مستقیم ایفا می کند و در این راه بخش عمده ای از امور محلی را به صورت متمرکز در اختیار سازمانهای تابعه اش قرار می دهد و در این چار چوب عناصر ملی مؤثر در مدیریت شهری عبارتند از :

۱) وزارت کشور :
مهمترین عنصر ملی مؤثر در مدیریت شهری و شهر داری های ایران وزارت کشور است و یکی از علل عدم استقلال شهرداری ها در نوع ارتباط آنها با وزارت کشور است و شهر داریها در ایران از بدو تأسیس به عنوان شعبه های تابعۀ وزارت کشور محسوب گردیده و علاوه بر مقامات این وزارت خانه مانند وزیر کشور ، معاون هماهنگی امور عمرانی ، دفتر فنبی و اداره کل شهرداریهای وزارت کشور ، تابع استانداری به عنوان مؤثرترین سازمان در مدیریت شهری در سطح منطقه ای بوده است .
وظایف وزارت کشور در قبال شهرداری ها بر اساس قوانین و آئین نامه ها ، بسیار گسترده و متنوع است که برخی از مهمترین آنها عبارتند از :
▪ نظارت بر اجرای کلیه قوانین ، آئین نامه ها و مقررات مربوط به شهرداریها .
▪ تعیین نیازمندیهای اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی منطقه ای و محلی و تشخیص اولویت آنها .
▪ تصویب برنامه های عمرانی و نو سازی شهر داریها .
▪ تهیه و تنظیم معیارها ، ضوابط و استاندارهای فنی و عمرانی .
▪ تصویب محدوده خدماتی شهرداریها و حریم شهرها.
▪ صدور حکم انتصاب شهروندان (شهرهای کمتر از …/..۲ نفر توسط استاندار و شهرهای بزرگتر توسط وزیر کشور )
▪ تصویب دستورالعملهای مربوط به امور مالی و معاملات شهرداریها .
▪ صدور اجازه شروع وصول عوارض نوسازی و وصول عوارض متمرکز و توزیع آن بین شهرداریها .
▪ تخصیص اعتبارات و کمکهای بلاعوض دولت به شهرداریها .
▪ تصویب سازمانهای اداری شهرداریها و تهیه مقررات استخدامی .
▪ انتخابات شوراهای شهر و اعمال نظارت قانونی بر امور کلیه شوراها .

۲) وزارت مسکن و شهر سازی :
رابطه وزارت مسکن و شهر سازی و سازمان مسکن و شهر سازی بعنوان سازمان محلی آن را ، با شهر داری با محورهای زیر می توان بررسی نمود :
▪ پیشنهاد و تهیه طرح توسعه شهری و نظارت بر حسن اجرای برنامه های مصوب توسعه شهری توسط شهرداری که در صورت بروز اختلاف نظر بین سازمان مسکن و شهر سازی و شهرداری در خصوص طرح مصوب ، نظریه کمیسیون ماده ۵ استان و در حالت وجود مغایرت های اساسی نظریه شورای عالی شهر سازی و معماری ملاک عمل است .
▪ اجرای پروژه های عمرانی دولتی یا اعتبارات ملی در شهرها .
▪ تهیه و اجرای طرح های آماده سازی زمین با هدف توسعه شهرها مطابق نامه های مصوب .
▪ تهیه، تصویب و ابلاق معیارها ، ضوابط و آئین نامه های شهر سازی .

۳) سازمان مدیریت و برنامه ریزی :
شهرداری ارتباطی غیر مستقیم و از طریق وزارت کشور و استانداری با این سازمان داشته و ارتباط بودجه ای آن مشتمل بر بودجه های عمران شهری ، کمک های بلاعوض و اعطای وام می باشد .

ج) عناصر محلی مؤثر بر مدیریت شهری :
مدیریت شهری در سطح ملی را می توان به عنوان مجموعه ای از عناصر رسمی و غیر رسمی تعریف کرد که اداره امور شهر را به عهده داشته و یا در آن مؤثرند ، این عناصر با اختیارات و ابزارهایی که در اختیار دارند در سیاستها و برنامه های اجرایی نظام مدیریت شهری نفوذ کرده و سعی در انجام وظایف خود و یا مطابقت آنها با خواسته های خود را دارند .

۱) شورای اسلامی شهر :
مهمترین نهاد محلی که بر اساس اصل صدم قانون اساسی حق دخالت در اداره امور شهر و نظارت بر حسن انجام وظایف مدران محلی را دارد ، شورای اسلامی شهر است که اعضای آن به عنوان نمایندگان افکار عمومی با رأی مستقیم مردم انتخاب می شوند .
مطابق « قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران » مصوب ۱/۳ /۱۳۷۵ شرح وظایف ۲۹ گانه شورای شهر در ماده ۷۱ تعیین شده است که با توجه به آن به نظر می رسد مؤثرترین عامل در مدیریت شهری ، بایستی شورای شهر باشد .
اما در طول دوره اول شوراها ، ثابت شد که قانون مذکور کافی نبوده و ضمانت های اجرایی لازم برای انجام وظایف شورای شهر در آن وجود ندارد .
▪ در ذیل برخی از وظایف شورای شهر آمده است :
ـ انتخاب شهردار به مدت ۴ سال ( حکم انتصاب به وسیله وزیر کشور یا استاندار صادر می گردد)
ـ تصویب آئین نامه های پیشنهادی شهرداری ( با رعایت دستور العملهای وزارت کشور )
ـ تصویب اساسنامه مؤسسه ها و شرکت های وابسته به شهرداری ( با تأئید موافقت وزارت کشور )
ـ تصویب بودجه ، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بوجه سالانه شهرداری و شرکت های وابسته به آن .
ـ تصویب لوایح و برقرای یا لغوعوارض شهر و تغییر نوع و میزان آن ( با در نظر گرفتن سیاستهای دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود )
ـ تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته .
ـ وضع مقررات و نظارت بر حفر مجاری و مسیرهای تأسیسات شهری .
ـ تصویب نرخ کرایه وسائط نقلیه درون شهری .
ـ نظارت بر اجرای طرحهای مربوط به ایجاد و توسعه معابر ، خیابانها و میادین و فضای سبز و تأسیسات عمومی شهر .
ـ تصویب نامگذاری معابر ، خیابانها ، کوچه ها …
ـ بررسی و شناخت کمبودها ، نیازها و نارسائی های حوزه انتخابیه و تهیه طرحها و پیشنهادات اصلاحی و ارائه به مقامات مسئول ذیربط .
ـ همکاری با شهرداری جهت تصویب طرح حدود شهر با تأیید وزارت کشور و مسکن و شهرسازی .
همانطوری که مشاهده می شود وظایف شورا اکثراً به نهاد شهرداری محدود شده و قدرت و اختیارات لازم جهت تصمیم گیری و سیاستگذاری بر تمام عناصر و سازمانهای مؤثر در مدیریت شهری را ندارد .

● ادامه عناصر محلی مؤثر بر مدیریت شهری :
از دیگر عناصر رسمی محلی می توان از شورای اداری شهرستان ، شورای تأمین شهرستان و ادارات آب و فاضلاب ، برق و گاز و مخابرات و فرمانداری نام برد اما علاوه بر عناصر و عوامل رسمی ، سیستم مدیریت شهری متأثر از عوامل و سازمانهای غیر رسمی مانند جریانها و جناحهای سیاسی و کانون های قدرت شهری نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، سرمایه داران و صاحبان عوامل اقتصادی ، ائمه جمعه مجامع و گروه های متخصص ذیربط در عمران شهری مانند نظام مهندسی و … نیز هست .

● نتیجه گیری :
همانگونه که ملاحظه می شود ، عوامل فراوانی در مدیریت شهری و عملکرد شهری مؤثرند که بدیهی است با وجود این همه مراکز تصمیم گیری و سیاست گذاری ، نمی توان ارزیابی دقیقی از عملکرد شهرداری یا شورای شهر ارائه نمود و مشخص می شود که تحت این شایط بهبود نسبی ساختارهای شهری در کرمانشاه درطی سالهای اخیر با چه مشقات و تلاش خستگی ناپذیری توأم بوده است .

تهیه و تنظیم : مهندس علی خزایی کارشناس تأسیسات شهری و ساختمان
آرش رضائی