مدیریت شهری تا آغاز مشروطیت

ساز و کار مدیریت شهرداری چه نقشی در مدیریت شهرها دارد؟

به طور کلی مدیریت شهر به عنوان زیرمجموعه‌ای از حکومت محلی تعریف شده و “شهرداری” خوانده می‌شود. بدیهی است که مشخصات و ساختار شهرداری در کشورها متفاوت است و هر جامعه‌ای با توجه به ساختار اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی خود تعریف یا تلقی خاصی از مدیریت شهری دارد.

بررسی درمورد شیوه مدیریت شهری در گذشته به سبب نبود اطلاعات عمدتا مبتنی بر حدس و گمان بود اما برخی شواهد از چنان قوتی برخوردار است که وجود نوعی تشکیلات منسجم مدیریتی را درگذشته غیرقابل انکار می‌سازد.

شهرهای ایلام ، هگمتانه ، شوش و پاسارگاد نمی‌توانسته‌اند بدون وجود سازمانی ، بدانگونه توسعه یابند یا بدون قدرتی متمرکز با چنان نظم و ترتیبی حفظ و نگهداری شوند. کاوشهای به عمل آمده در محوطه تاریخی و باستانی شهر سوخته از چنان سطحی از فن‌آوری در به نظم درآوردن عرصه‌های شهری خبر می دهد که در صورت نبود نوعی مدیریت واحد و استادانه در امور شهر قطعا پدید نمی‌آمد.

احمد اشرف شهرنشینی در دوران باستان را به سه دوره تقسیم کرده است ابتدا پیدایش شهرها و رشد آرام شهرنشینی ، مرحله بعد تجربه بزرگ تاریخی بنیانگذاری شهرهای خودفرمان که به سبک شهرهای یونانی اداره می شد و نشانگر رشد شتابان شهرنشینی در عهد سلوکیان و پارتیان است . دوره سوم دوره درآمدن شهرهای یونانی وار به زیرفرمان دولت مرکزی ساسانی در زندگی شهر و امور اصناف و بازرگانان و فعالیت های اقتصادی و اجتماعی آنها که این کار استقلال نهادهای مدیریت شهرها را منتفی ساخت و موجب وابستگی هر چه بیشتر آنها به حکومت مرکزی شد.

این دوران را به لحاظ میزان وابستگی به دولت مرکزی می‌توان به دوره‌های متفاوتی همچون دوره ماد هخامنشی ، پارتی ، سلوکی و ساسانی تقسیم کرد. آنچه مهم به نظر می رسد وجود نوعی نهاد مدیریت در شهرهای باستانی کشور است . همچنین از آثار تاریخی به جای مانده می‌توان دریافت که این شهرها از نهادهای قوی و پرتوانی درهدایت امور شهرهایشان به حساب می‌آمدند. شهر “جی”(محل‌کنونی‌اصفهان )، دارابگرد ، اردشیر خوره یا فیروز آباد امروزی ، ری باستان ،‌شوش ، پاسارگاد و هگمتانه ،‌همگی نمونه ای از شهرهای پررونق و پرجمعیت آن دوران با نهادهای مدیریت قوی می باشند.

شهرنشینی در دوران اسلامی ، نوعی استمرار روند زندگی شهری دوران گذشته محسوب می شد با این حال برخی دگرگونیها مربوط به تحول و تغییر شیوه حکومت مرکزی از ساسانیان به حاکمان مسلمان می باشد در واقع در دوره اسلامی سازمانهای دینی در شالوده زندگی شهری اهمیت زیادی پیدا کردند.

به نقل از “مقدسی” در دوران اسلامی ؛ شهرها را از حیث اندازه به مصر ، قصبه ، مدینه و قریه می‌توان تقسیم کرد که بر مبنای وسعت شهرها ،‌میزان استقلال و خودمختاریشان کاهش یافته و به حوزه‌ای بزرگتر وابسته می‌گردند.

مقدسی می‌گوید که مصر ، سکونتگاهی است که باید امیری در راس آن باشد که دخل و خرج آن پردازد و روستاهای اطراف را اداره کند و یا درمورد مدینه می‌گوید مدینه جایگاهی است که عدالت درآن اجرا می‌شود و مقر دولت یا نمایندگان حکومت است.

در دوران اسلامی با نمایانتر شدن نقش دین در شیوه‌های مدیریتی شهر نیز نقش این نهاد را به طور قوی می‌توان مشاهده کرد . وجود مسجد برای برگزاری نماز جماعت در روز جمعه در شهرهایی که از حیث جمعیت از میزان مناسبی برخوردار بودند رفته رفته این مکان را در تشکیلات مدیریتی شهرداری دارای نقش ویژه‌‌ای ساخته است . باتوجه به این که صرفا سکونتگاه هائی مقام “شهر” می‌یافتند که دارای مسجد آدینه باشند به نقش این نهاد در مدیریت شهر می‌توان پی برد.

در دوران اسلامی اداره امور اداری و سیاسی شهرها را به سه وجه سازمانهای اجتماعی اقتصادی شهر ، امور قضایی و امور انتظامی شهر می‌توان تقسیم کرد که برای انجام امور هریک ، مقامهایی تعیین می شد.

اداره امور اصناف ، بازرگانان و محلات شهر ابتدا با رییس و بعدها با کلانتر شهر بود . امور قضایی را سه نوع دادگاه حل وفصل می‌کرد . محاکم مظالم ،‌محاکم شرع و محاکم حسبت.

اداره امور شهر و انجام امور ان با داروغه و عسسها (پاسبانها ) بود . کلانتر تا حدی وظایف شهردار را بر عهده داشت و داروغه در واقع رییس شهربانی بود و در راس محاکم سه گانه حاکم ، قاضی و محتسب قرار داشتند. این ترکیب در اداره امور کشور تا قرن ششم ادامه داشت تا این که یورش مغول‌ها به ایران ؛ کشور را دچار رکودی کرد که عملاً نشانه‌هایی از آن را می‌توان در امور مدیریت شهرها مشاهده کرد. از رونق افتادن کشاورزی و تجارت ، زمینه مالی رونق و اقتدار شهرها و سیستم حمایت‌کننده مالی این اقتدار هم از بین رفت و قدرت نهادهای مدیریت شهر با رکود مواجه شد.

قرن هفتم با به قدرت رسیدن صفویه و رونق و شتاب در شهرنشینی همراه بود. که با آرامش عمومی پدیدار شد . امکان تولید و داد و ستد گستره در کشور موجب به وجود آمدن شهرهایی آباد و ثروتمند، با جمعیتی فراوان و ساخت ‌و ساز بناها و عمارتهای باشکوه شد که لازمه آن سیستم مدیریتی لایق و کارآمدبود. طبیعتاً اعتقادات عمیق مذهبی رهبران دوران صفویه ،‌موجب تاثیرپذیری عمیق نهادهای مدیریت شهر از باورها و اعتقادات دینی شد. تبریز ، اصفهان ، کاشان ، اردبیل ، یزد ، همدان و بندرعباس نمونه‌های بارزی از توان مدیریتی شهرها در آن دوران می‌باشد.

تحولات سیاسی که کشور پس از دوران صفویه تا پایان دوران قاجار از سرگذراند ، دوره‌هایی از فترت و رونق را برای شهرها و نهادهای مدیریتی به ارمغان آورد اما این مسائل وجود این نهاد را به خصوص با توجه به شمار شهرهای کشور و تعداد جمعیتشان آشکار ساخت . در عین حال تاثیرپذیری این نهاد را از اعتقادات مذهبی و باورهای دینی ( اسلامی ) نشان داد. در اواخر دوران قاجار و پس ازآن تحول نهادهای مدیریتی شهر ، پذیرش اصول عرفی را به جای اعتقادات مذهبی و دینی به طور تدریجی ، به عنوان جریان حاکم در مدیریت شهرها نشان می دهد . در سال ۱۲۸۶ با تنظیم قانون شهرداریها و با استفاده از قوانین کشورهای بلژیک و فرانسه این دگرگونی از شرع به عرف ، به عنوان نقطه عطف کاملاً مشهود است .

مولف:منوچهر مزینی -ناشر: مرکز مطالعات برنامه‌ریزی شهری – وزارت کشور