نخستین گام در مدیریت جمعی شهر

عباس ثابتی راد:
دهم خرداد ۱۲۸۶، سرآغازی است بر فعالیت شهرداری (بلدیه)، سرآغازی که اگر چند سالی را در محاق و هاله‌ای از ابهام فرو رفت، اما خیلی زود توانست گام‌های بعدی را با شتاب بیشتری بردارد.

 و رفته رفته به جایگاهی ویژه در ساختار نیمه مشروطه برای خود بیابد. از همان روزهای آغاز طرح و تصویب قوانین بلدیه، برخی نهادها نیز همزمان با تشکیل در قانون پیش‌بینی شد که به عنوان ارکان بلدیه معرفی شدند. اما این اجزا تا سالها بعد به دلیل فراهم نبودن بسترهای اقتصادی- اجتماعی و سیاسی، امکان ظهور نیافتند و سالها بعد و در بازاندیشی‌های گوناگون توانسته‌اند، برای خود جایی باز کنند.

 تصویب قانون بلدیه در سال ۱۲۸۶ هر چند حرکتی پیشروانه و مترقی در ساختار سیاسی- اجتماعی آن دوره محسوب می‌شود و به عبارتی ظهور اندیشه مشروطه خواهی در عرصه شهروندی بود، اما در شرایط اجتماعی آن روز ایران، آمادگی چندانی برای پذیرش آن وجود نداشت.

در واقع ایران در آن سالها تحت اندیشه‌های مشروطه‌خواهی دست به تغییر ساختار حکومت زده بود و گذشته از ناآرامی‌های پی در پی برای به ثمر رساندن این هدف که جنگ‌ها و جدال‌های سختی را به همراه داشت، شاهد پدیده‌ای جهانی نیز بود.

 جنگ جهانی اول، علاوه بر آن ضعف حکومت مرکزی و بروز بحران‌های اجتماعی- اقتصادی پی در پی،  عواملی متعدد و موانع جدی برای استقرار بلدیه تهران و انجمن شهر شدند. از سویی خزانه همیشه خالی کشور و ضعف اقتصادی در اجرای نخستین گام مانعی جدی بود.

گاهی این عوامل تحقق اتفاقی مهم در حوزه شهرنشینی را به عقب راند و سالها بعد و پس از آرامش نسبی اجتماعی، اقتصادی و سیاسی و همزمان با آغاز حکومت پهلوی، دوباره بلدیه جان گرفت و به اتفاقی جدید و مهم در عرصه شهرنشینی تبدیل شد.

شاید ظهور اولین ایده برای تشکیل بلدیه که اتفاقاً  سازوکار آن چند سال بعد آغاز شد و برخی از اجزا و عناصر آن به سال‌ها بعد موکول شد، چنان پرصلابت بود که این روند و حرکت ناگزیر به نظر برسد.

 اما نباید فراموش کرد که در شکل‌گیری این اتفاق، عوامل بسیاری تأثیر داشتند. علاوه بر شور و حرارت مشروطه‌خواهان که پیروزمندانه، تمام امور کشور را تحت تشکیل انجمن‌ها و شوراها می‌دانستند، اتفاقی بود که در حوزه شهرنشینی افتاده بود.

 در پایان حکومت قاجاریه و آغاز حکومت پهلوی، با وجود تمام ناآرامی‌ها و معضلات متعدد، جامعه شهرنشین دارای توقعات جدیدی شده بود و ناگزیر و به ناچار می‌بایست تلقی جدیدی از جایگاه‌شان ایجاد می‌شد. بنابراین، اولین قانون تشکیل بلدیه و انجمن بلدیه، زاییده توقع شهروندی بود و به همین دلیل، این اولین گام هیچ‌گاه در لابه‌لای اوراق تودرتوی تاریخ فراموش نشد و خیلی زود و به فاصله چند سال با برقراری آرامش نسبی، جانی تازه یافت و فعالیت جدی خود را آغاز کرد.

ناقص اما کارآمد

جالب است که اولین قانون بلدیه و تشکیل انجمن‌های شهر، بسیاری از امور شهری را مورد توجه قرار داده بود، هر چند این قوانین در برخی موارد دچار مشکلات و معایب بود، اما با مرور قوانین دیگر کشورها، قانونگذار بسیاری از مسائل شهری تهران را به دقت مورد توجه قرار داد و بسیاری از آنان را با وضع قوانین مشخص ساماندهی کرد.

 این قانون، بلدیه را که سازمان مدیریت شهری قلمداد کرده بود، از نهادهای گوناگونی تشکیل می‌شد که انجمن بلدیه و شش اداره دیگر را برای آن پیش‌بینی کرد. تشکیل انجمن بلدیه، رکنی اساسی برای بلدیه دانسته شد و براساس آن دو فصل کامل از پنج فصل قانون بلدیه به چگونگی آن اختصاص یافت.

 از جمله چگونگی انتخاب اعضا و تعداد آنان، شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان، محرومان از انتخابات، ترتیب انتخاب اعضای انجمن و تعداد آنان و چگونگی اداره آنان، یکی از مهمترین وجالب‌ترین شرایط افرادی است که در انتخابات انجمن بلدیه، چه به عنوان کاندیدا و چه رأی دهنده است شرکت می‌کنند، این است که آنان باید دارای شرایط مالی مشخص باشند بدین ترتیب که آنان می‌بایست یا مالیات پرداخته باشند و یا این که دارای تعداد مشخصی ملک و دارایی باشند.

به عنوان مثال افرادی که به عنوان کاندیدا قصد شرکت در انتخابات را دارند‌باید در شهرهای بزرگ زمین‌هایی داشته باشند که ارزش تقریبی آنها در حدود ۱۰۰ تومان باشد. این  شرایط برای افرادی که در شهرهای متوسط زندگی می‌کنند، متفاوت است.

 آنان نیز باید دارای املاکی باشند که ارزش تقریبی‌اش پانصدتومان باشد و افرادی که در شهرهای کوچک برای انتخاب در انجمن بلدیه شرکت می‌کنند نیز باید دارای حداقل دارایی ۳۰۰تومان باشند.

 این شروطی است که ماده ۱۲ این قانون برای افراد شرکت‌کننده تعیین کرده است. بی‌تردید علاوه بر جالب توجه بودن این نکات، آنچه که مهم است، ظهور این قانون در یکصد سال پیش است.

 با تمام نواقص و معایبی که امروزه می‌توان بر این قانون وارد کرد، هیچ‌گاه نباید فراموش کنیم که این قانون شاید پیشینه‌ای باشد بر شوراهای شهر امروزی که از عناصر تأثیرگذار در حوزه مدیریت شهری محسوب می‌شوند و به عنوان یکی از ارکان اجتماعی مردم بسیار دارای اهمیتند.

مروری بر برخی مواد قانون

شاید مروری بر برخی مواد این قانون، تجربه یکصدساله‌ای که در مدیریت شهری به دست آمده را بیش از پیش عیان کند. از این رو، مرور برخی از این مواد، شاید جالب‌توجه باشد.
براساس ماده ۱۵قانون، طایفه نسوان و اشخاص معروف به ارتکاب قتل و سرقت، مجازات‌دیدگان قانونی به‌سبب جنحه، ورشکستگان و اشخاص خارج از رشد در زمره محرومان از انتخاب قرار داشتند.

ماده ۶۰ فصل سوم قانون، زمان تشکیل انجمن را یک هفته پس از انجام انتخابات اعضای انجمن بلدیه تعیین کرده بود. بر اساس ماده ۶۳ و ۶۴ زمان عضویت چهارسال بود و فعالیت در انجمن افتخاری محسوب می‌شد.

 رئیس انجمن از میان اعضا و با اکثریت آراء انتخاب می‌شد. حکم رئیس انجمن پایتخت و کرسی‌های ایالت(مرکز استان) از طرف شاه و رؤسای انجمن بلدیه شهرهای دیگر از طرف وزیر داخله(کشور) ابلاغ می‌شد.

ماده ۷۰ در ۲۱ زمینه وظایف انجمن را برمی‌شمارد. وظایفی مانند «انتخاب اجزای بلدیه و مستخدمین»، «تعیین مقرری برای مستخدمین بلدیه»، «مداقه عمل در بودجه»، «تبدیل عوارض جنسی به نقدی»، «تعیین تعدیل نرخ گوشت، نان و سایر ارزاق و میزان اجرت کالسکه‌‌های کرایه و تراموا و سایر اسباب حمل‌ونقل» و تعیین محلی برای سپردن و نگاهداری اطفال و مجانین.

ماده ۷۱ مقرر کرده بود فهرست جلسه‌های سال آینده انجمن در برج حوت تهیه و اعلان شود. اما نکته قابل تأمل در ماده ۷۸ این قانون است که نشانگر توجه قانونگذار به وضعیت فوق‌العاده یا مخاطره‌آمیز است؛ این ماده مقرر می‌دارد برای اعتبار قراردادهای انجمن بلدیه حتما باید نصف اعضاء حاضر باشند و در جلساتی که در مواقع بلیات ارضی و سماوی و یا جنگ به طور فوق‌العاده تشکیل می‌شود، از این قاعده صرف‌نظر خواهد شد و قرارداد انجمن با حضور هر قدر از اعضا معتبر خواهد بود.

ارتباط میان انجمن بلدیه و حکومت در موارد ۸۵ تا۸۸ بیان شده است. برخی از قراردادهای انجمن مانند: «تعیین قیمت اراضی شهر که فروخته یا ابتیاع شود»، «تعدیل قیمت نان، گوشت و سایر ارزاق»  و «تغییر در نقشه شهر و ترتیب نقشه جدید»،  «تمام دستورالعمل‌هایی که انجمن بلدیه برای ادارات بلدیه و ادارات خیریه – که در شهر است- ترتیب می‌دهد» باید به امضای حاکم می‌رسید و برخی دیگر مانند:

 «تسخیر عوارض جنسی شهر»،  «به خرج شهر، کوچه‌ها و پیاده‌روها را پاک‌ کردن و نگه ‌داشتن مستحفظین حریق و تنظیفات بلدیه و ترتیب زیر آب‌سازی‌ها»، «استقراضات و ضمانت‌هایی که از طرف شهر می‌شود» و «ترتیب دستورالعمل‌های مراجعه به ادارات خیریه و حفظ اموال غیرمنقول شهر در پایتخت و کرسی‌های ایالت و ولایت» به امضای وزیر داخله.ماده ۹۰ این قانون وظیفه وضع قواعد و مقررات را درباره موضوعاتی مانند:

بهداشت و نظافت و ایمنی شهری برعهده انجمن گذارده بود. براساس این ماده، انجمن بلدیه می‌تواند قواعد را در باب تنظیفات کوچه‌ها و دستورالعمل‌های راجع به ساختن پشت‌بام‌ها و ناودان‌ها و پاکیزگی مجاری و اقدامات ضد عفونت و تمیزی میدان‌ها و اقدامات ضدحریق و حفظ حراست اهالی از مواد محترقه و غیره ترتیب نماید. ماده ۹۳ قانون بلدیه سال۱۲۸۳ مقرر نمود که اداره بلدیه تحت ریاست رئیس انجمن بلدیه «کلانتر» باشد.

کلانتر نام قدیم شهردار بود. بنابراین قانون مذکور،‌ رئیس انجمن بلدیه را به عنوان رئیس اداره بلدیه یا شهرداری شناخت. قانون همچنین مقرر کرده بود که کلانتر یکی از اعضای اداره بلدیه را به انتخاب بلدیه به عنوان معاون خود انتخاب کند و معاون- که به حکم وزیر داخله استقرار یافت- در هنگام غیبت یا بیماری کلانتر قائم مقام او باشد.

اما حق بازرسی و رسیدگی به اداره بلدیه و ادارات مربوطه به آن در اختیار حاکم(تقریبا معادل فرماندار کنونی) بوده. او می‌توانست هرگاه در اعمال اداره بلدیه مواردی خلاف قاعده و دستورالعمل‌ها می‌بیند به اداره بلدیه یا شهرداری اخطار نماید و در صورت بی‌توجهی بلدیه، حاکم مراتب را به اطلاع انجمن بلدیه می‌رساند.

قانون این موضوع را هم پیش‌بینی کرده بود که در صورت هم‌رأی شدن انجمن بلدیه با اداره بلدیه، حاکم می‌توانست مسئله را به وزیر داخله تقدیم کند. اگرچه حکم وزیر داخله برای اداره بلدیه لازم‌الاجرا بود ولی انجمن بلدیه می‌توانست مادامی که دیوانخانه ادارات(تقریبا معادل دیوان عدالت اداری) تشکیل نشده، به کمیسیون مرکب از اعضای شورای ملی و سنا، با تعداد مساوی شکایت نماید.

مواد ۹۹ و ۱۰۰ این قانون این حق را به انجمن بلدیه می‌داد تا برای اداره بهتر امور شهری کمیسیون‌های اجرایی تشکیل دهد. تمامی این کمیسیون‌ها بایست زیر نظر بلدیه و موافق دستورالعمل‌های انجمن بلدیه رفتار می‌کردند. البته ریاست کمیسیون‌ها با اعضای اداره بلدیه بود. اما در صورت نیاز امکان انتخاب رئیس از خارج بلدیه در قانون (ماده۱۰۰) فراهم شده بود.
همچنین ماده ۱۰۴ قانون، کلانتر، معاون کلانتر، ‌اعضای اداره بلدیه و منشی این اداره را جزو مستخدمان دولتی محسوب کرده و در ترفیع رتبه و سایر حقوق حکم مستخدمان دولتی برایشان می‌شناخت. مدت خدمت این افراد چهار سال بود.

در صورت استعفا، انفصال کلانترها در پایتخت و کرسی‌های ایالت منوط به اجازه شاه بود، اما در شهرهای متوسط و کوچک و نیز در مورد معاونان کلانترها به طور کلی منوط به اجازه وزیر داخله بود.

نکته قابل توجه و جالب دیگر در این قانون آن بود که کلانتر یا شهردار و کارکنان بلدیه باید نشان لباس ویژه‌ای می‌داشتند. ماده ۱۰۶ مقرر می‌کرد: «کلانتر و معاون و اعضای اداره بلدیه و اجزاء دوائر و انجمن‌های جزو آن، علامتی موافق نقشه و نمونه که به امضا همایونی رسیده خواهند داشت و ملبوس معینی به ترتیب مخصوص به آنها داده می‌شود.»

در مجموع به نظر می‌رسد باوجود نقدهایی که امروز می‌توان بر این قانون داشت مانندکم توجهی به حقوق زنان، اما با در نظر گرفتن شرایط آن روز جامعه ایران، این قانون نوآور بوده است.

 ضمن آنکه هیچ نهادی نمی‌توانست انجمن بلدیه را منحل کند، قدرتی که حتی امروزه هم شورای اسلامی شهر از آن بهره‌مند نیست، برای داشتن درک بهتر از شرایط آن روز ایران، تنها کافی است اشاره شود که بنا به احتساب باریر در آن دوره جمعیت ایران ۸۶/۹ میلیون نفر و امید به زندگی کمتر از ۳۰ سال و میانگین سنی جمعیت در حدود ۲۵ سال بود و ۹۰درصد جمعیت کشور نیز به کشاورزی و فعالیت‌های وابسته به آن اشتغال داشتند.

 بیش از ۹۵درصد جمعیت نیز بی‌سواد بوده و به جز تعدادی اندک که در مکتب‌خانه‌ها و برخی مدارس که توسط مبلغان مسیحی اداره می‌شد و درحدود ۲۱ مدرسه ابتدایی جدید و تنها یک دبیرستان را شامل می‌شد، تحصیلاتی را نگذرانده بودند.

در هر صورت نخستین گام انجمن بلدیه برداشته شد و به رغم تمام کاستی‌ها، این قانون اتفاقی شگرف در حوزه شهرنشینی محسوب می‌شد که حاصلش امروزه در عرصه اجتماعی، انکارناپذیر است.