نقض مداوم حقوق شهروندی در نظام شهرسازی ایران(۲)

۱-مالکیت، حق کامل و مطلق
حق مالکیت از دوران حقوق رُم وساسانی یک حق کامل و مطلق شمرده شده وبه مالک حق همه گونه تصرف در موضوع مالکیت خود را داده است. کامل بودن به معنی حق به کار بردن مال ، به دست آوردن درآمد و حق دخل و تصرف در مال مانند فروش ، هبه و مانند آن هاست. از سوی دیگر مالکیت یک حق مطلق شمرده است.۱ با این حال در اندیشه نویسندگان اعلامیه حقوق بشر و شهروند فرانسه (سال ١٧٨٩) و نویسندگان قانون مدنی این کشور (١٨٠۴) در حالی که مالکیت را یک حق غیر قابل تجاوز و مقدس شمرده اند، ایجاد محدودیت هایی را برآن پذیرفته اند. با این عبارت : « مگر آنچه را که برخورداری دیگر اعضای جامعه را از حقوق خود تضمین کند» و برای آنکه بر حق مالکیت، محدودیت های ناروا تحمیل نشود، ماده ۴ اعلامیه حقوق بشر و شهروند تأکید کرده است «چنین محدودیت هایی تنها از سوی قانون تعیین خواهند شد». بر همین پایه، ماده ۵۴۴ قانون مدنی فرانسه در حالی که مالکیت را به عنوان یک حق مطلق شناخته تصریح کرده است« بشرط اینکه [مالکیت]، مورد بهره برداری در موارد ممنوع از سوی قانون و مقررات قرار نگیرد».

٢– قانون مدنی ایران
همین قواعد در قانون مدنی نیز بازتاب یافته اند. ماده ٣٠ قانون مدنی تأکید کرده است:
«هرمالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرّف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد».
ماده ٣٨ نیز در جهت مطلق بودن این حق در مالکیت زمین بر پایه سابقه تاریخی آن افزوده است:
« مالکیت زمین مستلزم مالکیت فضای محاذی ‌ آن است تا هرکجا که بالا رود و همچنین است به زیر زمین . بالجمله مالک حق همه گونه تصرف در هوا و فراز گرفتن دارد مگر آنچه را قانون مستثنی کرده باشد».
ولی ماده ۵۵٢ قانون مدنی فرانسه در حالی که مالکیت برفضای روبرو در بالا و زیر زمین را برای مالک پذیرفته ‌‌ محدودیت ها‌یی را برآن چنین افزوده است:
«مگر محدودیت های مربوط به قوانین و مقررات معادن و مقررات مربوط به نظم عمومی ».

٣– سوء استفاده از حق مالکیت
‌‌ زندگی اجتماعی و روابط همسایگی به دلیل تمرکز مردم در شهرها و مراکز صنعتی‌، مردم را محکوم به زندگی در محل های مسکونی کوچک کرده و قانونگزار و دادگاهها را ناگزیر کرده است محدودیت‌هایی را بر ویژگی مطلق بودن حق مالکیت وارد کنند. ماده ١٣٢ قانون مدنی نیز در مقام جلوگیری از سوء استفاده از حق مالکیت تصریح کرده است:
«کسی نمی تواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضّرر همسایه شود مگر تصرفی که به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خود باشد».
رویّه قضایی فرانسه نیز بر همین پایه اظهار نظر کرده است حق مالکیت مانند هر حق دیگری می تواند در معرض سوء استفاده قرار گیرد و مسئولیت دارنده آن را برانگیزد. معیار سوء استفاده از حق، خطاست. هر خطایی در بکار بردن یک حق ، تشکیل دهنده سوء استفاده است. این خطا گاه عمدی است وبه معنی نداشتن نفع معقول‌ (مانند کشیدن یک دیوار بلند که دید همسایه را به دریا و جنگل مسدود کند) ویا رعایت نکردن مقررات ‌ است.

۴– مقررات شهرسازی
هر چند ساخت و ساز در هر ملکی از حقوق مالک آن است ولی از زمان ها دور گذشته ایجاد محدودیت در ارتفاع ساختمان ها مورد توجه قرار گرفته و در سوابق تاریخی و فقهی به این محدودیت تصریح شده است. در کتاب «احکام السلطانیه»، ابوالحسن ماوردی ، درگذشته به سال ۴۵٨ هجری، به «منع اشراف بر خانه های مردم‌» در احداث بنا تأکید کرده است که بازتاب مقررات نظم عمومی در آن سده ها و در واقع حقوق دوره ساسانی است. این قاعده در طول تاریخ رعایت شده و آثار به جای مانده در خانه سازی در شهرهای تاریخی ایران مانند کاشان و یزد نشان دهنده هم سطح بودن سقف خانه ها و نبودِ اشراف بر خانه‌های دیگران است.
پس از مشروطیت در ایران به تدریج قانونگزاری در این زمینه آغاز شد. نخستین قانون شهرسازی در سال ١٣٣۴ خورشیدی در کمیسیون مشترک مجلسین شورا و سنا به تصویب رسید. سپس قانون تأسیس وزارت آبادانی و مسکن ‌در ٢۶/١٢/١٣۴٢ به تصویب رسید که در آن سخن از تهیه و اجرای طرح های شهرسازی به میان آمد. سرانجام قانون جامع و کاملی زیر نام «قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران » در سال ١٣۵١ به تصویب رسید که تصمیم گیری در زمینه مقررات شهرسازی را از محدوده وظایف و اختیارات یک وزارت خانه بیرون آورد و در صلاحیت شورایی از وزیران هشت وزارتخانه قرار داد. تأسیس این شورا با این هدف بود که هر یک از وزیران مسائل شهرسازی در شهر ها را از جهت وظایف خاص خود زیر نظر بگیرند. مانند وزیر آبادانی و مسکن از جهت نیازهای مسکن و اجاره نشینی ، وزیر دفاع که امنیت و مسائل دفاعی شهرها، وزیر نیرو مسائل برق و آب مورد نیاز شهرها، وزیرکشور از جهت مسائل سیاسی و روابط میان شهرها، وزیر کشاورزی و منابع طبیعی از جهت مهار گسترش شهرها و حفظ زمین های کشاورزی و منابع طبیعی را در این شورا برعهده دارند. در اصلاحیه مصوب ٢۶/٣/١٣۴۵، وزیر اطلاعات و جهانگردی و رئیس سازمان حفاظت محیط زیست به عضویت این شورا درآمدند و درسال های پس از انقلاب وزیر راه و ترابری ‌به عضویت این شورا ویک نماینده مجلس به عنوان ناظر به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران افزوده شدند. هدف های ارزشمند و انسانی و اجتماعی این قانون در ماده یک آن چنین آمده است:
«برای هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم همچنین به منظور اعتلای هنر معماری ایران و رعایت سبک‌های مختلف معماری سنتّی و ملّی و ارائه ضوابط و جنبه های اصیل آن با در نظر گرفتن روش های نوین علمی و فنی و در نتیجه یافتن شیوه‌های اصولی و مناسب ساختمانی در مناطق مختلف کشور با توجه به شرایط اقلیمی و طرز زندگی و مقتضیات محلی ، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تأسیس می شود».
این قانون سازکارهایی در زمینه ساخت وساز، ‌ حفاظت از فضای سبز شهرها و گسترش آن، فضاهای فرهنگی ، ورزشی و تفریحی و مانند آن ها و میزان تراکم و ارتفاع ساختمان ها و خطوط عقب نشینی در کوچه ها و خیابان ها و کاربری زمین ها برقرار کرده است. تدوین طرح جامع برای شهرها و سپس طرح‌های تفصیلی از مصوبات شورای عالی شهر سازی و معماری است. با تدوین طرح جامع برای تهران و دیگر شهرها و تدوین طرح تفصیلی برای تهران و دیگر شهرها، ساخت وسازها زیر کنترل قرار گرفتند. به ویژه ماده ٧ این قانون تصریح کرده است :
« شهرداری‌ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق مفاد ماده ٢ هستند».
‌در تاریخ ١۶/۴/١٣۵٣ قانون وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن به تصویب دومجلس رسید و در آن تعریف های جامعی از طرح جامع، طرح تفصیلی و طرح هادی پیش بینی گردید. با اینکه وزارت مسکن از وزارت خانه های مهم و حساس در همه کشورهاست ولی در ماده ۵٣ برنامه پنجساله پنجم به دولت اجازه داده شد که یک یا چند وزارت خانه را درهم ادغام کند. دولت نیز قرعه را به نام وزارت مسکن و شهرسازی زد! و درسال ١٣٩٠ با ادغام این وزارت خانه در وزارت راه و ترابری وزارت خانه نوظهوری به نام «راه و شهرسازی» تأسیس کرد و عنوان مهم مسکن از نام این وزارت خانه برداشته شد که یک اقدام نسنجیده و واپس گرایانه است. وزارت مسکن برپایه قانون تأسیس آن در سال ١٣۵٣ یک وزارت خانه سیاست گزاری برای امر مسکن است ولی در خلال دو دهه گذشته ، امر سیاست گزاری را رها و خود را گرفتار ساخت وسازکرده است که مصداق نگران کننده آن ساخت وسازهای بی رویه ای است که بدون رعایت مقررات شهرسازی به نام «مسکن مهر» انجام می دهد.

 ۵– تصویب طرح های جامع و تفصیلی
‌ نخستین طرح جامع و طرح تفصیلی تهران در تاریخ‌های ‌ ‌ ١٧/٩/١٣۴٧ و ١٢/٩/١٣۴٨ و ١۴/٩/١٣۴٩ و پیش از تصویب قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تدوین و تصویب شد. طرح جامع دوم تهران و شمیران در تاریخ ١٢/١٢/١٣٧١ هنگامی که شادروان سراج الدین کازرونی تصدی وزارت مسکن و شهرسازی را برعهده داشت در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به تصویب رسید و محدودیت های موجود در نخستین طرح جامع و تفصیلی تهران و شمیران را حفظ کرد و در مواردی این محدودیت ها را افزایش داد. به دیگر سخن با در نظر گرفتن سقف جمعیت پایتخت کشور و شهرستان‌های مجاور آن و لزوم جلوگیری از افزایش بی رویّه جمعیت در این گستره جغرافیایی، سقف قانونی تراکم ساختمانی را کاهش داد که این طرح جامع همچنان معتبراست .‌ طرح تفصیلی تهران هم همزمان با تدوین طرح جامع اول به تصویب رسید و به مورد اجرا گذارده شد که همچنان با در نظر گرفتن محدودیت های افزوده شد در طرح جامع دوم برای ساخت وسازها معتبر است.
شهرداری ها که از هنگام تأسیس نقش مؤثری در اجرای مقررات شهرسازی داشتند پس از تصویب قانون سال ١٣۵١و١٣۵٣ و تدوین و تصویب طرح های جامع و تفصیلی با دقّت این مقررات را ‌ به اجرا درآوردند. مردم نیز از این مقررات پیروی می‌کردند و فرهنگ اجرای ‌مقررات ساختمانی در کشور نهادینه شد. ‌ اندک افرادی هم که قصد تخلّف از این مقررات و پروانه ساختمانی را داشتند با برخورد جدّی شهرداری ‌روبرو می شدند و با تعطیل عملیات ساختمانی ، پرونده آنان برای تخریب به کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شهرداری ارجاع می‌شد.
با آنکه قوانین و مقررات روشنی که در طرح های جامع تهران و شمیران وجود داشته و شهرداری تهران بر پایه ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف به اجرای آن ها بوده است ولی ایستادگی در برابر این مقررات حساس و تبدیل آن ها به منبعی برای کسب در آمدهای نا مشروع از سال ١٣۶٩ از سوی شهردار وقت تهران و با پشتیبانی رئیس جمهور وقت و معاون اول وی آغاز شد و رؤسای جمهور بعدی نیز تاکنون همچنان از این روش‌ها و قانون‌شکنی‌ها ‌پشتیبانی‌کرده‌اند. اعتراضات گسترده مردم در دادگاهها، دیوان عدالت اداری و رسانه‌ها به دلیل نیرومندی گروهی که در درون حاکمیت کشور به دنبال این قانون شکنی ها هستند و نبودِ مرجع دادخواهی به معنی حقیقی و مؤّثر آن، بی نتیجه مانده واین پدیده شوم به منبع تأمین مالی اصلی درآمدهای نامشروع شهرداری تهران تبدیل گردیده است. شهرداری های شهرهای دیگر کشور هم آن را الگو قرارداده و تجاوز به حقوق مالکانه مردم و حقوق عمومی و تأسیسات زیر بنایی در شهرها به گونه بی سابقه ای در ایران‌ گسترش یافته است.
از سوی دیگر کمیسیون ماده ١٠٠ نیز سال هاست برخورد مؤثری با تخلفاتی که سودجویان از ساخت وسازهای بدون پروانه ویا با تخلّف از چارچوب پروانه ساختمانی انجام می دهند نمی کند. از آنجا که شهرداران ، مقررات شهرسازی را به منبعی برای به دست آوردن درآمدههای نا مشروع تبدیل کرده اند کمیسیون ماده ١٠٠ نیز به جای صدور حکم تخریب در مورد تخلفات ساختمانی به گرفتن جریمه بسنده می‌کند وهمین امر به تخلفات ساختمانی از جهت دیگری دامن می زند.

۶– ماهیت حقوقی پروانه ساختمانی
بند ٢۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مصوب سال ١٣٣۴ صدور پروانه ساختمانی را از جمله وظایف شهرداری شمرده است. پروانه ساختمانی یک مجّوز نوشته است که حق احداث ساختمان و ویژگی های آن را در چارچوب طرح جامع و طرح تفصیلی‌ مشخص می کند. ماده ١٠٠ قانون شهرداری (اصلاحیه سال ١٣۴۵) نیز تصریح کرده است:
«مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده یا حریم شهر باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعّم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور باشد جلوگیری نماید».
همچنین درسال ١٣٧۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به تصویب رسید. ماده ٣۵ این قانون مسئولیت نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملّی ساختمان در طراحی و اجرای تمامی ساختمان ها و طرح های شهرسازی و عمرانی شهری را که اجرای ضوابط و مقررات مزبور در مورد آن ها الزامی است برعهده وزارت مسکن و شهرسازی گذارد. با توجه به این قوانین و مقررات می توان گفت که پروانه ساختمانی که از سوی شهرداری صادر می شود یک سند اداری است که بر پایه آن شهرداری اجرای دقیق مقررات طرح جامع و طرح تفصیلی و مقررات ملی ساختمان را در هر ساخت و سازی کنترل و تضمین می‌کند. مؤلفّان حقوق اداری فرانسه براین نکته تأکید کرده اند که پروانه ساختمانی ، ضمانت اجرای قواعد شهرسازی و نیز قواعد مندرج در آئین نامه های شهرسازی و طرح های شهرسازی است.
‌ از هنگام تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، شهرداری ها در صدور پروانه ساختمانی این مقررات را با دقت به مورد اجرا گذاردند. شهروندان نیز در تهران و دیگر شهرها ‌به دلیل پشتیبانی حاکمیت از این قوانین و مقررات ، از این مقررات پیروی کامل می کردند و رعایت مقررات شهرسازی به یک فرهنگ عمومی و اخلاقی درآمدند. موارد بسیار معدود و استثنایی هم که افرادی از سرسودجویی دست به تخلفات محدودی می زدند با شهرداری و کمیسیون ماده ١٠٠ روبرو می شدند که در نهایت و غالباً به تخریب ساختمان غیر مجاز می انجامید.

٧– طبیعت مقررات شهرسازی
همانگونه که گفتیم ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ، شهرداری ها را مکلف به اجرای مصوبات این شورا در زمینه مقررات شهرسازی و طرح های جامع و تفصیلی شهرها کرده است. به دیگر سخن شورای عالی شهرسازی و معماری در وضع و تصویب این مقررات در حدّ و اندازه قانونگزار است و البته این شورا ‌باید حقوق مالکانه شهروندان را در قانونگزاری خود رعایت کند. شهرداری‌ها نیز مجری این مقررات هستند و حق چون و چرا در باره این مقررات ویا دست اندازی و تجاوز به آن ها را ندارند . در واقع ماهیت آمره بودن و ارتباط به نظم عمومی این مقررات آشکار تر از آن است که نیازمند دلیل وبرهان باشد. همسانی ارتفاع ساختمان ها، رعایت خطوط عقب نشینی در کوچه و خیابان ها، رعایت کامل کاربری های مقرر در طرح تفصیلی شهرها مانند فضای سبز، فرهنگی ، ورزشی که در جای خود موجبات محدود ساختن حقوق مالکانه مردم را فراهم می کنند در جهت یک سلسله هدف های سودمند انسانی ، اخلاقی، بهداشت و تندرستی مردم، امنیت عمومی کشور و زیبا ساختن شهرها قراردارند و حاکمیت در کشورما باید از این هدف های ارزشمند دفاع کند. در کشورهای پیشرفته و متمدن شاهد رعایت دقیق و کامل این مقررات هستیم و از همین رو توانسته‌اند با مدیریت نیرومند و ‌به دست آوردن در آمدهای قانونی و با صرفه جویی و بدون تحمیل هزینه‌های بی جا به شهروندان و یا به دست آوردن درآمدهای غیر قانونی، شهرهای خود را چنان اداره کنند که آرامش و آسایش عمومی را برای ساکنان شهرها ‌به ارمغان آورند و زیبایی و شکوه شهرها را حفظ وبه ابزاری برای جلب جهانگردان و کسب درآمد برای شهروندان خود تبدیل کنند. طرح جامع دوم در تاریخ های ٢٠/٨ و ١٩/١٢/١٣٧٠ با بررسی های کامل به تصویب شورای عالی شهرسازی رسید و سقف نهایی جمعیت در محدوده تهران‌، ری و شمیران را ٧ میلیون و ۶۵٠ هزار نفر تعیین کرد. این طرح جامع، میانگین تراکم ساختمانی را برای نمونه در منطقه یک (شمیران) به میزان ٨٠ درصد مساحت هر قطعه زمین کاهش داد و حداکثر سطح اشغال را ۶٠ درصد مساحت زمین معین کرد. بند ١-۵ ، رعایت این میانگین را در تعیین تراکم های ساختمانی طرح تفصیلی ضروری دانست. بند ٢-۵ نیز مقرر کرد طرح تفصیلی باید ظرف مدت ۶ ماه به تصویب کمیسیون ماده ۵ برسد. بند ۵-۵ ، ‌نیز رعایت در صدهای تراکم ساختمانی مذکور در طرح جامع در همه مناطق را تا زمان تصویب طرح تفصیلی الزامی دانست. ‌ به رغم اینکه کمیسیون ماده ۵ (موضوع قانون اصلاح تبصره ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی مصوب سال ١٣۶۵) تکلیف داشت ظرف مهلت مقرر ، طرح تفصیلی تهران ، ری و شمیران را در چارچوب این طرح جامع تدوین و تصویب کند تا کنون به وظیفه خود عمل نکرده است. دلیل این تخلّف آن بوده است که شهردارانی که پی در پی قدرت را در تهران به دست گرفته اند به دنبال تراکم فروشی وبه دست آوردن درآمدهای نامشروع بوده اند و تصویب طرح تفصیلی در چارچوب این طرح جامع، مانع از دستیابی آنان به این هدف بوده است.