مدیریت مجموعه های شهری

مجموعه شهری به عنوان معادل فارسی واژه “Conurbation” برگزیده شده است و تعریف آن بطور متعارف عبارت است از ”گستره وسیعی که از گسترش و پیوند شهرها و شهرکهای متعدد بوجود می‌آید، به گونه‌ای که عین پیوند کالبدی معمولاً موجودیت جداگانه خود را حفظ می‌کنند.“ در تعریف دیگری که تعریف پیشین را تکمیل می‌کند چنین می‌خوانیم: ”گستره پرساخته پهناوری که از پیوند کالبدی سکونتگاههای عمدتاً شهری شکل‌ می‌گیرد، که زمانی از هم جدا بوده‌اند.
به هرصورت واژه مجموعه شهری را ابتدا ”پاتریک گدس“ در دهه ۱۹۱۰ به کار برد. زیرا در پی آنچه انقلاب دوم صنعتی یا پدیده فوردیسم (Fordism) نامیده می‌شود، مجتمع‌های بزرگ صنعتی در اوایل قرن بیستم ایجاد شدند، که در پیرامون شهرهای بزرگ مستقر گشتند و نیز با گسترش حمل و نقل ریلی و معمول شدن استفاده از وسایل نقلیه با موتورهای درون سوز (اتومبیل) امکان سکونت در مناطق پیرامونی شهرها فراهم آمد. کمی متفاوت تر کشورهای توسعه یاینده‌ای چون ایران که با رشد بالای جمعیت و شهرنشینی روبرو هستند در کلان شهرهای خود مواجه با جریاناتی نسبتا بازدارنده‌اند. جمعیت شهرهای بزرگ آنها هر ۱۰ سال دو برابر می‌شود و در حالی که همچون کشورهای توسعه یافته محل اصلی فعالیت‌های اقتصادی خوداند، محل اصلی فقر و آلودگی و … نیز محسوب می‌شوند. این وضعیت متناقض‌نما (Paradoxical) نیاز به برنامه‌ریزی سنجیده و همه جانبه برای رفع کمبودها و کاستی‌های مدیریت اقتصادی، سیاسی و فرهنگی، به همراه مدیریت فضایی دارد. و بدین ترتیب ناکارآمدی‌های جامعه (دولت) در زمینه‌های مختلف خود را در فضای شهرها، به ویژه مجموعه‌های شهریٍ، نشان می‌دهند. بطور مثال اگر دولتی نتواند در امر رشد پایدار اقتصادی (به عنوان یکی از ارکان توسعه پایدار) موفق باشد و از این طریق بر درآمد سرانه واقعی بیافزاید، یا برنامه‌های موفقی را از لحاظ اسکان کم‌درآمدها (با روش‌های موفقی چون توانمندسازی) به اجرا گذارد، با گسترش اسکان غیر رسمی در مجموعه‌های شهری خود روبرو خواهد بود.
البته ذکر این نکته ضروری است که تا زمان حاضر ”مجموعه‌های شهری“ در ایران فاقد تعریف و جایگاه قانونی رسمی در نظام‌های برنامه‌ریزی مدیریت و کلاً در نظام اداری ـ اجرایی کشور هستند. این در حالیست که مجموعه‌های شهری، یک پدیده واقعی و موجود در سازمان فضایی کشور بوده و با نظام‌های مذکور تأثیر و تأثر متقابل دارند. بنابراین به هر حال، امور آنها به نحوی اداره و تمشیت ، نه مدیریت به مفهوم کامل و فراگیر می‌شود. در واقع، نظام اداری ـ اجرایی کشور در وضع موجود فاقد نظامات تعریف شده و مشخص ”مدیریت مجموعه شهری“ است.
با این زمینه در مقاله می‌کوشیم به سئوالات زیر پاسخ بگوییم:
الف ـ آیا روند شکل‌گیری مجموعه‌های شهری در ایران با دیگر کشورهای جهان منطبق است؟
ب ـ مسائل اساسی در مجموعه‌های شهری ایران کدام است؟ و تحت تأثیر چه عواملی است؟

مبنای شکل‌گیری مجموعه‌های شهری تغییرات ساختاری اقتصادی ـ اجتماعی است. شهرها در تاریخ بشری قدمتی ۱۰ هزار ساله دارند، اما تا پدید آمدن انقلاب صنعتی در اواخر قرن هجدهم و اوایل قرن نوزدهم میلادی، شهرها عمدتاً از مازاد اقتصادی روستا تغذیه می‌کردند و محل اصلی تولید ثروت اجتماعی نبودند، در نتیجه رشد جمعیت آنها سقف معینی داشت.
حدود یک قرن پس از انقلاب صنعتی در کشورهای توسعه یافته کنونی، کشورهای توسعه یابنده کنونی به پیروی از آنها، قدم در راه جدید شدن (Modernization) و صنعتی شدن (Industrialization) نهادند. در ایران این راه از لحاظ ذهنی با انقلاب مشروطه در ۱۲۸۴ شمسی (۱۹۰۵ میلادی) آغاز شد و با حکومت رضا پهلوی در ۱۳۰۴ شمسی یعنی با شکل‌گیری دولت ـ ملت از لحاظ عینی امکان تحقق پیدا کرد.
”جولیان باریر“ (Julian Bharier) جمعیت ایران را در ابتدای قرن بیستم حدود ۱۰ میلیون نفر تخمین می‌زند که حدود ۲۰ درصد آنها ساکن شهرها بوده‌اند. وی معتقد است در سال ۱۹۰۰ در ایران ۱۰۰ شهر (جمعیت بیش از ۵ هزار نفر) وجود داشته است. تا سال ۱۳۳۵ شمسی (۱۹۵۶ میلادی) تعداد شهرهای ایران به ۱۸۶ می‌رسد در حالی که در این مدت ۱۳ شهر با از دست دادن جمعیت نزول کرده‌ بودند، یعنی در مجموع ۹۹ نقطه جدید شهری در این مدت ایجاد شده است. با اقدامات انجام گرفته در دوره رضا پهلوی رشد جمعیت ایران از ۶/۰ درصد در سال به ۴/۱ درصد فزونی یافت و با مرکزیت یافتن حکومت در شهرها و ایجاد صنایع نوین در آنها هم بر ابعاد آنها افزوده گشت.
”باریر“ معتقد است بین سالهای ۱۳۰۰ تا ۱۳۳۵ بالغ بر ۶۱ درصد از مهاجرت‌ها بین مناطق شهری و ۳۹ درصد بین شهر و روستا بوده است. حدود ۶۰ درصد از مهاجرت‌ها به تهران و ۵ درصد به مشهد بوده است، اما تبریز ۱۰ درصد، خوی ۸ درصد، یزد ۸ درصد و کرمان ۵ درصد جمعیت خود را از دست داده اند.
این در حالی است که در ابتدای این قرن تبریز از تهران بیشتر جمعیت داشته و جمعیت تهران تنها حدود ۱۵۰ هزار نفر بوده است. می‌توان گفت در این دوره برخی از شهرهایی که جنبه حاکم‌نشین داشتند، به نفع شهرهایی که به دلایل مختلف تغییرات ساختاری را زودتر پذیرا شدند دچار رکود گشتند.
تمرکز فعالیتهای صنعتی در شهر تهران به همراه استقرار مراکز نوین اداری و تجاری رشد سریع جمعیت آن را در دوره ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ موجب شد. بعلاوه نابسامانی‌های دوران جنگ بر شدت مهاجرت و رشد جمعیت شهر تهران افزود بطوری که در برخی سالها به ۷ درصد در سال رسید و بدین ترتیب به اولین شهر میلیونی ایران در سال ۱۳۳۰ تبدیل گشت. آمار اولین سرشماری نفوس مسکن ایران در سال ۱۳۵۵ نشان می‌دهد که در این سال تهران ۱۵۶۰ هزار نفر،‌ تبریز ۲۸۰ هزار نفر، اصفهان ۲۵۵ هزار نفر،‌ مشهد ۲۴۱ هزار نفر، شیراز ۱۷۱ هزار نفر و اهواز ۱۲۰ هزار نفر جمعیت داشتند. قابل توجه است که در این زمان شهر آبادان ۲۲۶ هزار نفر، همدان ۱۰۰ هزار نفر، رشت ۱۰۹ هزار نفر، قزوین ۶۶ هزار نفر، کرمان ۶۲ هزار نفر، کرمانشاه ۱۲۵ هزار نفر و قم ۹۶ هزار نفر جمعیت داشتند. به عبارت دیگر به دلایل اقتصادی اجتماعی و سیاسی که بین سالهای ۳۵-۱۳۲۰ ایران دچار آن بود، جمعیت شهر تهران و معدودی از شهرها چون آبادان و اهواز (شهرهای نفتی) به شدت افزون شد در حالی که دیگر شهرهای ایران با رشد اندک داشته و یا حتی برخی چون شهر رشت دچار افول جمعیت شدند. در نتیجه ساختار توزیع جمعیت در ایران به شدت ناموزون شد.
رشد اقتصاد ایران در دوران ۵۵-۱۳۴۵ بسیار چشم‌گیر بود و طی برنامه‌های چهارم (۵۱-۱۳۴۷) و پنجم عمرانی ایجاد صنایع سنگین و قطب‌های صنعتی با سرمایه‌گذاری دولتی و خصوصی به انجام رسید. با ایجاد صنایع سنگین و مادر شهرهایی چون اصفهان، تبریز، اراک، اهواز موقعیت انحصاری تهران در این زمینه کم رنگ شد. در دوره ۵۵-۱۳۴۵ با رشد سالانه سرمایه‌گذاری به میزان ۴/۱۲ درصد، افزایش افزوده بخش کشاورزی ۹/۱ برابر، صنعت کارخانه‌ای ۹/۴ برابر و خدمات ۹/۳ برابر شد، عمده رشد بخش خدمات به دلیل ۲/۱۱ برابر شدن ارزش افزوده مؤسسات مالی و پولی بود. رقم قابل ذکر دیگر رشد چشمگیر فعالیت بخش ساختمان بود که ارزش افزوده آن ۷/۶ برابر گشت.
این تغییر ساختاری به این معنا بود که در اثر رشد چشمگیر سرمایه‌گذاری که سهم آن را از ۴/۱۶ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۳۸ به ۲/۱۹ درصد در سال ۱۳۴۵ و ۸/۳۳ درصد در سال ۱۳۵۵ افزون نمود‌ (این نسبت در حال حاضر کمتر از نیمی از سال ۱۳۵۵ است)، علیرغم افزایش ۹/۱ برابری ارزش افزوده بخش کشاورزی در دوره ۵۵-۱۳۴۵ سهم آن در تولید ناخالص بدون نفت از ۸/۳۳ درصد در سال ۱۳۳۸ به ۱/۲۲ درصد در سال ۱۳۴۵ و ۱۳ درصد در سال ۱۳۵۵ کاهش یافت. به عبارت دیگر در حالی که در ابتدای قرن حاضر هجری شمسی نزدیک به ۹۰ درصد تولید ناخالص ایران در بخش کشاورزی بود و این رقم تا سال ۱۳۲۰ به حدود ۵۰ درصد کاهش یافته بود تا سال ۱۳۵۵ به ۱۳ درصد تنزل یافت و بطور قاطع شهرها محل اصلی تولید ثروت در جامعه گشتند.
در مورد اشتغال در بخش کشاورزی روند به گونه‌ای دیگر بود. یعنی علیرغم رشد ارزش افزوده آن شاغلان در این بخش اندکی نیز کاهش یافت، یعنی از ۳/۳ میلیون نفر در سال ۱۳۳۵ به ۳ میلیون نفر در سال ۱۳۵۵ رسید و سهم آن نیز از ۳/۵۶ درصد به ۳۴ درصد کاهش پیدا نمود. به عبارت دیگر (همان‌طور که در بخش‌های بعد بطور تفصیلی به آن خواهیم پرداخت) همچون دیگر کشورهای جهان رشد بخش کشاورزی از طریق مکانیزاسیون آن به تدریج به کاهش تعداد شاغلان در این بخش می‌انجامد و ایجاد مشاغل جدید را باید در بخشهای صنعت و خدمات جستجو نمود، که این به معنای گسترش شهرنشینی است.
بطور بدیهی با توسعه شبکه‌های زیربنایی، آموزش، بهداشت و … تعداد شاغلان بخش خدمات نیز در ایران رشد پیدا نمود. برخی این افزایش را کلیشه‌وار با صفات انگلی و … تقبیح کرده‌اند. اما با رجوعی حتی مختصر به زیرمجموعه‌های اشتغال در بخش خدمات به نادرستی چنین برداشتی می‌توان پی برد. زیرا در کشورهای توسعه یابنده، بر خلاف کشورهای توسعه یافته کنونی در قرن نوزدهم، مقولاتی چون آموزش اجباری ابتدایی، بهداشت همگانی و غیره از همان ابتدای قدم گذاشتن در راه صنعتی شدن کمابیش در دستور کار قرار می‌گیرد. در حالی که در کشورهایی که اوایل در قرن نوزدهم انقلاب صنعتی و صنعتی شدن را تجربه کردند،‌ حدود یک قرن، یعنی تا اوایل قرن بیستم، به طول انجامید که این نوع خدمات فراگیر شوند. به همین دلیل رشد اشتغال خدماتی در آنها بسیار بطئی‌تر از اشتغال صنعتی صورت گرفت. در حالی که در کشورهای توسعه یابنده که در قرن بیستم پا به عرصه صنعتی شدن نهادند، اشتغال در این بخش‌ها به همراه هم آغاز به رشد نمودند، زیرا کشورهای توسعه یابنده می‌خواستند از آخرین دستاوردهای اجتماعی کشورهای توسعه یافته بهره گیرند.
در جدول ۱ تغییرات جمعیتی ۵ کلان شهر ایران (تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز) در دوره ۷۵ـ۱۳۳۵ منعکس شده است. همان طور که مشاهده می‌شود، نسبت جمعیت شهر تهران به کل جمعیت شهری کشور، پس از رسیدن به اوج آن یا ۶/۲۸ درصد در سال ۱۳۵۵ به ۴/۱۸ درصد در سال ۱۳۷۵ کاهش یافته است. زیرا شهرهای دیگر با سرعت بیشتری رشد یافتند. بطور مثال جمعیت شهر مشهد از ۲۴۲ هزار نفر به ۹/۱ میلیون نفر رسید یا ۸/۷ برابر گشت، تا بدین ترتیب همچون دیگر کلان شهرها با تأثیرگذاری بر پیرامون خود مجموعه‌های شهری ایران را پدید آورند.

موجودیت کلان شهرها یا مادرشهرها شرط لازم برای شکل گرفتن مجموعه‌های شهری است که در ایران نیز مانند دیگر کشورهای جهان در روند تحولات ساختاری به تدریج پدید آمدند. اما شرط کافی آن، وجود گستره وسیعی است که از گسترش و پیوند شهرها و شهرکهای متعدد (معمولاً) حول یک شهر بزرگ پدید آمده باشد. پس برای شناخت ویژگی‌های شکل‌گیری مجموعه‌های شهری ایران باید روند گسترش و پیوند شهرها و شهرکهای پیرامون کلان شهرها با آنها را مطالعه نمود.
در واقع می‌توان گفت مجموعه‌ای از دلایل فرهنگی و اقتصادی باعث ازدیاد وزن اشتغال و جمعیت در کانونهای پیرامون می‌شود، یا بر تصمیم‌گیری بنگاهها و خانوارها تأثیر می‌گذارد. بطور مثال ازدیاد بهای زمین و نیز عدم صرفه‌های ناشی از ازدحام (Congestion) باعث می‌شود که صنایع بزرگ از درون شهرها به بیرون آنها (بطور مثال به شهرکهای صنعتی) جابجا شوند، در همین حال الزامات زیست محیطی نیز این روند را تشدید می کند. به علاوه در کشورهای توسعه یابنده‌ای چون ایران، پیرامون شهرها محل اسکان مهاجران کم درآمدی محسوب می‌شود که در بازار رسمی زمین و مسکن در شهرهای موجود جایی برای خود نمی‌یابند. بر اساس آنچه گفته شد ویژگی‌های شکل‌گیری هر یک از مجموعه‌های شهری در ایران را بررسی خواهیم کرد.

اگر بخواهیم بر مبنای تعریف موجود مجموعه های شهری به شناسایی مجموعه های شهری در ایران بپردازیم شاید با تعداد قابل توجهی از این نوع مجموعه ها برخورد بنماییم ولی آنچه باعث توجه بیشتر ما به مجموعه های شهری می شود مشکلاتی هستند که در برخی از این مجموعه ها وجود دارند و این مساله باعث می شود که آنها مورد توجه بیشتر قرار گیرند. در حال حاضر در ایران تعدادی از این مجموعه های شهری وجود دارند که مسایل و مشکلات آنها آشکار شده و نیاز به حل این مشکلات از طریق طراحی نظام مدیریت مجموعه های شهری به خوبی احساس می شود.

مجموعه شهری تهران

مجموعه شهری تهران با جمعیتی معادل ۳/۱۰ میلیون نفر در سال ۱۳۷۵، بزرگترین مجموعه شهری ایران است که روند شکل‌گیری آن از لحاظ ساختاری در بخش پیشین بررسی شد. همانطور که جدول ۲ نشان می‌دهد در سال ۱۳۵۵ در حالی که ۴۷ درصد از جمعیت کشور شهرنشین بودند، نسبت شهرنشینی در این مجموعه به ۸/۹۱ درصد می‌رسید. اما در حالی که تا سال ۱۳۷۵ نسبت شهرنشینی در کل کشور به ۳/۶۱ درصد افزایش یافت.
دگرگونی تهران از یک کلان شهر به یک شهر مرکزی در یک مجموعه شهری از نیمه دوم دهه ۱۳۴۵ اتفاق افتاد. باید در نظر داشت که در سال ۱۳۳۵ بزرگترین شهر در پیرامون شهر تهران، شهر کرج بود که تنها ۵/۱۴ هزار نفر جمعیت در مقابل تهران ۵/۱ میلیون نفری جمعیت داشت. یعنی جمعیت شهر تهران ۱۰۰ برابر کرج بود. در سال ۱۳۴۵ نیز کرج ۴۴ هزار نفر اما تهران ۷/۲ میلیون نفر جمعیت داشت یا ۶۱ برابر کرج بود. اما رشد شتابان کرج به میزان ۱۲ درصد در سال تا سال ۱۳۵۵ این فاصله را به نصف کاهش داد، در حالی که رشد شهر تهران در جای خود قابل ملاحظه بود و در دوره ۵۵ـ۱۳۴۵ به ۲/۵ درصد در سال بالغ می‌شد. مثال دیگر دراین باره اسلامشهر است که در سال ۱۳۴۵ تنها ۱۰۰۰ نفر جمعیت داشت، اما تا سال ۱۳۵۵ جمعیت آن به ۵۰ هزار نفر رسید. البته رشد جمعیت کل آبادیهای پیرامون شهر تهران در دوره ۵۵ـ۳۴۵ تقریباً برابر رشد شهر تهران بود، در حالی که اسلامشهر در این دوره سالانه ۹/۴۷ درصد ازدیاد جمعیت یافته بود.
بدین ترتیب می‌توان گفت در دوره ۵۵ـ۱۳۴۵ رشد شتابان جمعیت کرج عنوان خوابگاه میان درآمدها و اسلامشهر به عنوان خوابگاه کم درآمدها در شکل اسکان غیر رسمی آغاز شکل‌گیری اولین مجموعه شهری در ایران گشتند. اما باید دید دلیل این تحول فضایی چه بوده است؟
باید دانست که شهر تهران تا نیمه دوم دهه ۱۳۴۵ کمابیش فعالیتهای اصلی و عمده اقتصادی و خدمات و تأسیسات شهری خود را (از کارخانه‌ها گرفته تا فرودگاه و …) در محیط بلافصل خود مستقر می‌نمود. اما در سال ۱۳۴۶ (وزارت صنایع و معادن) و در سال ۱۳۴۷ در طرح جامع تهران مقرراتی به تصویب رسید که به موجب آن انتقال صنایع به شعاع ۱۲۰ کیلومتری شهر تهران رسمیت یافت و تنها در محورهای جاده کرج و قم (به مساحت تقریبی ۳۵۰۰ هکتار) توسعه مراکز صنعتی موجود مجاز شمرده شد. بدین ترتیب برای اولین بار عمده صنایع شهر تهران در هاله (Fringe) شهری آن و در غرب تهران مکان گزیدند که این به منزله مطلوبیت استقرار جمعیت (به ویژه کم درآمدها) در پیرامون آنها و خارج از محدوده قانونی شهر تهران بود. به خصوص که در طرح جامع شهر تهران حداقل قطعه‌بندی زمین (در تفکیک جدید) ۲۵۰ متر مربع اعلام شده بود. زیرا به زعم تهیه‌کنندگان آن رشد درآمد واقعی مردم بگونه‌ای خواهد بود که تهران تبدیل به شهر میان درآمدها به بالا خواهد گشت. در نتیجه گروههای میان درآمد پایین به سوی شهرهایی چون کرج و کم درآمدها به سوی اسکان غیر رسمی در مکان‌هایی چون ده قاسم آباد شاهی (چسبیده به حوزه استحفاظی تهران) روی آوردند، و صاحبان صنایع محور تهران کرج و قم نیز برای ساماندهی به مسکن کارگران خود این راه را آسان یافته و با احداث جاده و برقراری خدمات حمل و نقل آن را تشویق نمودند.
در سال ۱۳۵۵ حدود ۸۵ درصد از جمعیت مجموعه شهری تهران در شهر تهران سکونت داشتند که در سال ۱۳۶۵ این رقم به ۷۵ درصد و در سال ۱۳۷۵ به ۶۵ درصد تنزل نمود. همچنین سهم مشاغلان مستقر در شهرستان تهران (که شامل کارخانه‌های محور تهران کرج نیز می‌شود) در سال ۱۳۷۳ (سرشماری کارگاهها) ۷۴ درصد بوده است، در حالی که این رقم در سال ۱۳۴۵ بر اساس جانمایی کارخانه‌ها در طرح جامع تهران، بیش از ۹۰ درصد تخمین زده می‌شود. این روند با احداث شهرکهای صنعتی (اشتهارد، جن آباد و …) و انبارها و فرودگاه بین‌المللی و همچنین شهرهای جدید پرند، هشتگرد و .. در دهساله دوم پیرامون شهر تهران شدت بیشتری یافته است. و شهر تهران که در دهه ۱۳۴۵ به زحمت تا شعاع ۱۵ کیلومتری از مرکز شهر خود را متأثر می‌نمود، اکنون تا شعاع ۶۰ کیلومتری در تعامل کارکردی و فضایی قرار گرفته است.

مجموعه شهری مشهد

مجموعه شهری مشهد شامل سه شهرستان و هشت شهر است. شهر مشهد مرکز این مجموعه، استان خراسان و دومین شهر بزرگ پس از تهران با جمعیت ۸۹/۱ میلیون نفر در سال ۱۳۷۵ بوده است. این شهر کهن بخش بزرگی از آبادانی خود را مدیون مدفن هشتمین امام شیعیان است که سالانه حدود ۱۵ میلیون نفر برای زیارت آن می‌شتابند. در نتیجه از آن جا که خدمات گردشگری (زیارتی) مایه اصلی جذب درآمد و جمعیت به این شهر بوده، برای این شهر جنبه «اشتغال پایه» (Basic employment) نیز یافته است.
خدماتی بودن شهر مشهد، روند معمول جابجایی یا فرافکنی صنایع از مرکز به پیرامون را، که در مراحلی از رشد کلان شهرها نمود می‌یابد، منتفی کرده است. اما از فرافکنی کم درآمدها به پیرامون خویش گریزی نداشته است. رشد شتابان شهر مشهد به میزان ۴/۵ درصد در دوره ۴۵ـ۱۳۳۵، ۵ درصد در دوره ۵۵ـ۱۳۴۵، ۶/۸ درصد در دوره ۶۵ـ۱۳۵۵ و ۷۵/۳ درصد در دوره ۷۰ـ۱۳۶۵ نشان مهاجرپذیری شدید این شهر در سالیان مذکور بوده است. در حالی که طرح جامع نخست این شهر در سال ۱۳۵۰ و طرح جامع دوم آن در سال ۱۳۷۲ از تصویب گذشت، هیچ گاه طرحی منطقه‌ای به ساماندهی پیرامون آن نپرداخت. این دو خصلت ویژه کلان شهر مرکز، یعنی غلبه اشتغال پایه خدماتی در مرکز یا هسته (Core) مجموعه شهری و نبود نگرشی حداقل به پیرامون آن باعث گسترش پیوسته شهر و ازدیاد سریع‌تر جمعیت آن نسبت به دیگر کلان شهرهای ایران در دوره ۷۵ـ۱۳۳۵ گشته است. بطوری که با متوسط رشد سالانه ۲۷/۵ درصد در سال تبدیل به شهر دوم ایران گشته است.
بطور نمونه آبادی موسوم به قلعه ساختمان که درجهت محل استقرار صنایع پیرامون مشهد قرار داشت از جمعیت ۱۳۶۱ نفر در سال ۱۳۴۵ در حالی که با ۷۰۰ هکتار زمین کشاورزی روستایی آباد محسوب می‌شد تا سال ۱۳۶۵ بالغ بر ۹۷ هزار نفر جمعیت پیدا کرد و با نام شهرک شهید رجایی به مشهد پیوست. همچنین در دوره ۶۵ـ۱۳۵۵ بالغ بر ۲۰ آبادی دیگر با جمعیتی معادل ۵۳ هزار نفر در این شهر ادغام شدند. همین موضوع باعث می‌شود که خلاف الگوی فریدمن درباره مراحل سامانگیری فضایی شهرها در طول زمان بر وزن شهر مشهد در مجموعه شهری افزوده شود. به خصوص که شهرهای جدید گلبهارد بینالود که در نیمه اول دهه ۱۳۷۰ مطرح شدند (مانند دیگر شهرهای جدید ایران) موفقیتی در جذب جمعیت نداشته‌اند.
تغییرات جمعیتی در مجموعه شهری مشهد نشان می‌دهد که سهم این شهر از جمعیت مجموعه شهری از ۹/۶۰ درصد در سال ۱۳۵۵ به ۳/۷۵ درصد در سال ۱۳۷۵ رسیده است که روندی نامطلوب از لحاظ برنامه‌ریزی و مدیریت شهری به خصوص در یک کشور توسعه یابنده محسوب می‌شود. به خصوص که پیوستن پهنه‌های اسکان غیر رسمی به بافت کهن مشهد باعث ناکارآمدی فضایی و کارکردی شهری گشته است که بخش اصلی درآمد خود را از زیارت ـ گردشگری حاصل می‌نماید.

مجموعه شهری اصفهان

شهر اصفهان، مرکز استان اصفهان و مجموعه شهری آن، شهری تاریخی و در عین حال قطب دوم صنعتی ایران بعد از تهران است، که با جمعیت ۳/۱ میلیون نفر در سال ۱۳۷۵ سومین کلان شهر ایران محسوب می‌شود. این مجموعه شهری با هشت شهرستان و ۴۰ شهر بزرگ و کوچک، بیشترین تعداد شهر و موزون‌ترین و متعادل‌ترین توزیع جمعیت و فعالیت را در میان مجموعه‌های شهری ایران دارد. این امردلایلی چند دارد که بررسی آنها راهنمایی شایسته برای ساماندهی دیگر مجموعه‌های شهری می‌تواند باشد.
دلیل نخست، توجه به برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای زودتر از دیگر مجموعه‌های شهری ایران است. زیرا شهر اصفهان جزء نخستین شهرهای ایران بود که در برنامه دوم عمرانی (۴۱ـ۱۳۳۴) دارای یک طرح شهری گشت. در سال ۱۳۴۶ نیز طرح جامع آن (در نظام جدید برنامه‌ریزی شهری) از تصویب گذشت. اما در سال ۱۳۶۸ برای اصفهان طرح جامعی در چارچوب یک طرح منطقه‌ای (شامل سه حوزه وسیع، متوسط و قوی) تهیه شد که نقش مؤثری در ساماندهی فضایی آن یافت. به علاوه شهرهای جدید در اصفهان، از شاهین شهر و فولاد شهر در پیش از انقلاب گرفته تا بهارستان پس از انقلاب بطور نسبی موفق بوده‌اند.
دوم، منطقه اصفهان دارای کشاورزی فشرده و پردرآمدی است که از خود در مقابل پراکنده‌رویی شهری دفاع می‌کند.
سوم، مجتمع‌های بزرگ صنعتی همچون ذوب آهن و فولاد مبارکه از ابتدا در فاصله قابل ملاحظه (۴۰ کیلومتری) از شهر برپا شدند و ساماندهی به اسکان کارکنان آنها نیز موفقیت‌آمیز بوده است.
بدین ترتیب علیرغم آنکه بطور مثال شهر اصـفهان در دوره ۶۵ـ۱۳۵۵ رشـد سالانه به مـقدار ۱/ ۴ درصد در سال داشت اما مجموعه شهری آن سالانه ۶/۴ درصد رشد نمـود. یا در حالی که در دوره ۷۵ـ۱۳۳۵ رشد سالانه اصفهان ۱/ ۴ درصد در سال بود، رشد سالانه نجف‌آباد به ۵/۴ درصد بالغ می‌گشت. در نتیجه در حالی که در سال ۱۳۵۵ نسبت جمعیت شهر اصفهان (۶۲۲ هزار نفر) به کل جمعیت مجموعه شهری آن (۶/۱ میلیون نفر) تنها ۷/۴۱ بود، که خود نشانه تعادل جمعیتی در این مجموعه شهری در آغاز شکل‌گیری آن است،‌در سال ۱۳۷۵ هنگامی که جمعیت اصفهان به ۳/۱ میلیون نفر رسیده بود، نسبت آن به کل جمعیت مجموعه شهری (۱/۳ میلیون نفر) با اندکی کاهش به ۹/۴۰ درصد تنزل یافت.
توزیع موزون جمعیت در مجموعه شهری اصفهان با توزیع متعادل آن همراه بوده است زیرا علیرغم کارگری بودن منطقه اصفهان و وجود اقشار کم درآمد، پدیده اسکان غیر رسمی «جدایی گزینی» (Segregation) و پراکنده‌رویی دیگر کلان شهرها و مجموعه‌های شهری ایران (و جهان) را به صورت باند موجب نشده است. همچنین آبادیهای مجموعه شهری اصفهان علیرغم آن که در برخی سالها بیش از ۱۰ درصد رشد کردند، اما ساختار فضایی و کارکرد کشاورزی خود را تاحد بسیاری حفظ کرده‌اند و هر چند که خطر شکستن این ساختار و کارکرد در سالهای اخیر بازگشته است، اما می‌توان امید داشت که اگر برنامه و مدیریت جدید مجموعه شهری به خوبی تهیه و اعمال شود (با توجه به آن که تصویب از طرح منطقه‌ای اصفهان ۱۵ سال گذشته است) آسیب‌های موجود به حداقل برسد.

مجموعه شهری تبریز

در سال ۱۳۷۵ مجموعه شهری تبریز شامل چهار شهرستان و ۲۱ شهر کوچک بوده است. مرکز این مجموعه شهر تبریز است که در سال ۱۳۷۵ بالغ بر ۲/۱ میلیون نفر جمعیت داشته است. این شهر تاریخی در دوران قاجار جمعیتی اگر نه بیشتر، هم ارز تهران داشت و گاه در پذیرش جدید شدن (Modeniztion) از آن پیشی می‌گرفت. اما در دوران سلطنت سلسله پهلوی، به نظر می‌رسد عمدتاً به دلایل سیاسی، تا نیمه دهه ۱۳۴۰، توسعه آن متوقف یا بسیار آهسته گشت. بطور مثال، جمعیت آن که در سال ۱۳۲۰ بالغ بر ۲۱۴ هزار نفر بود تا سال ۱۳۳۵ تنها به ۲۹۰ هزار نفر رسید. رشد جمعیت آن در دوره ۴۵-۱۳۳۵ حدود ۴/۳ درصد در سال بود که بطور نمونه در مقایسه با رشد شهر اصفهان در این دوره (۲/۵ درصد در سال) بسیار کمتر بوده است. اما با استقرار صنایع سنگین در این شهر و تبدیل آن به یک نقطه صنعتی، بار دیگر رشد جمعیت آن افزون گشت. به علاوه شهر تبریز قطب توسعه منطقه آذربایجان (شامل استانهای آذرباجان شرقی و غربی و اردبیل) و دارای ارتباطات فراملی با همسایگان شمالی کشور نیز محسوب می‌شود.
قابل توجه است که شهر تبریز در مجموعه شهری خود خصلت یک تک مرکز قوی را نشان می‌دهد، بطوری که رشد آن هنوز از رشد جمعیت کل مجموعه شهری خود بیشتر است. بدین ترتیب سهم جمعیت آن در مجموعه شهری از ۷/۵۵ درصد در سال ۱۳۵۵ به ۴/۶۶ درصد در سال ۱۳۷۵ افزایش یافته است. به همین دلیل شهرهای پیرامون آن همگی کوچک باقی مانده‌اند. بطوری که بزرگترین شهر این مجموعه پس از تبریز در سال ۱۳۷۵ تنها ۳۲ هزار نفر جمعیت داشته یعنی تبریز نزدیک ۴۰ برابر از آن بزرگتر بوده است. آبادیهای واقع در این مجموعه شهری حتی کمابیش پیوسته به این شهر نیز به ندرت و به استثناء مهاجرپذیر بوده و مجموعه آذرشهر و اشباع تدریجی محدوده شهر تبریز، این شهر نیز از لحاظ فعالیت و جمعیت به مرحله فرافکنی برسد و پیرامون آن رشدی شتابان‌‌تر از مرکز بیابند. گزارش طرح جامع دوم شهر تبریز (۱۳۷۳) حاکی از آن است که در سال ۱۳۷۰ حدود ۲۴ درصد جمعیت آن به صورت خودرو و غیررسمی و در بافت پیوسته به این شهر، اسکان یافته‌اند، که این نشانه کاستی‌های برنامه‌ریزی مسکن بطور عام، کاستی‌ها و برنامه‌ریزی‌ شهری ـ منطقه‌ای در این مجموعه شهری بطور خاص است. امید است از طریق برنامه‌ریزی و مدیریت سنجیده با تقویت و تجهیز شهرهای موجود و شهر جدید در سال احداث سهند (در محور تبریز ـ آذر شهر) خصلت ”بزرگ شهری“ در مجمومه شهری تبریز از میان رفته، بر تعامل درونی آن افزوده شود.

مجموعه شهری شیراز

مجموعه شهری شیراز در سال ۱۳۷۵ شامل سه شهرستان و ۱۰ نقطه شهری بوده است. شیراز شهری کهن بزرگترین شهر حوزه جنوبی و مرکز اصلی خدماتی آن است که استانهای بوشهر و کهکیلویه و بویراحمد را زیر نفوذ خود دارد. شهر شیراز هنوز یک قطب صنعتی بزرگ محسوب نمی‌شود، اما یک مرکز بزرگ خدمات‌رسانی از لحاظ اداری، آموزشی، گردشگری و … است. این شهر در سال ۱۳۷۵ بالغ بر ۰۵/۱ میلیون نفر جمعیت داشت. سهم جمعیتی این شهر از مجموعه شهری خود که در سال ۱۳۵۵ بالغ بر ۷/۴۸ درصد بود تا سال ۱۳۶۵ به ۲/۵۷ درصد افزایش یافت. و آن گاه تا سال ۱۳۷۵ با اندکی کاهش به ۷/۵۶ درصد رسید. این کاهش سهم در اساس مدیون شهر مرودشت است که جمعیت آن رشد شتابانی داشته و از حدود ۹ هزار نفر در سال ۱۳۳۵ به ۱۰۴ هزار نفر در سال ۱۳۷۵ رسیده است. بدانیم که امکان گسترش فعالیت صنعتی در آن (خلاف فضای محدود محیط بالافصل شهر شیراز) فراهم است. در نتیجه پیوند آن با شهر شیراز نه در اثر فرافکنی مستقیم جمعیت و فعالیت از این شهر، بلکه در پی توسعه تدریجی مرودشت شکل می‌گیرد.
سهم جمعیت مناطق روستای در مجموعه شهری شیراز از ۵/۴۰ درصد در سال ۱۳۵۵ به ۲/۳۱ درصد در سال ۱۳۷۵ کاهش یافته، اما با این همه این سهم از چهار مجموعه‌های شهری دیگر بیشتر است. در واقع روستاهای پیرامون شهر شیراز از لحاظ طبیعی در فواصلی هستند که موانع طبیعی پیوند آنها از لحاظ جمعیتی و فعالیتهای صنعتی به شهر می‌شود و این امکان حفظ موجودیت آنها را فراهم آورده است. بدین ترتیب امکان غیررسمی به صورت پیوسته با شهر شکل گرفته و در بافت قدیمی آن نیز وارد گشته است. احداث شهر جدید را در شمال شرقی، و ایجاد محورهای جدید ارتباطی و صنعتی در آینده پیرامون شهر شیراز را فعال ساخت و برنامه‌ریزی و مدیریت واحد منطقه‌ای را ضرورتی بیشتر خواهد بخشید

مجموعه های شهری دارای دو دسته از مسایل و مشکلات می باشند. برخی از مسایل و مشکلاتی که مجموعه های شهری و زیر مجموعه های و عناصر تشکیل دهنده آنها با آن مواجه هستند مسایلی است که اغلب شهرها و بخصوص شهرهای بزرگ با آن مواجه می باشند. مسایلی زیست محیطی مانند انواع آلودگی ها، مسایل اقتصادی مانند اشتغال و درآمد و مالیات، مسایل اجتماعی و فرهنگی مانند مهاجرت و جرایم و جدایی گزینی و غیره از جمله مسایل متلابه کلیه شهرها می باشند. اما برخی از مسایل و مشکلات منحصر و مختص مجموعه های شهری اعم از آنها که بطور رسمی و تعریف شده مجموعه های شهری نامیده می شوند و آنهایی که بطور غیر رسمی و در واقع حتی بطور تعریف نشده این ویژگی را دارند می باشد. در اینجا تمرکز بر روی این گونه از مشکلات است. فهرست مهمترین عرصه هایی که به نوعی زمینه ساز مشکلات در مدیریت مجموعه های شهری میشوند عبارتند از:

مسایل و مشکلات برنامه ریزی و تهیه طرح های شهری
اغلب مجموعه های شهری ایران از هم اکنون با مسایل و مشکلات برنامه ریزی ناشی از عدم وجود نظام مدیریت مناسب مجموعه های شهری مواجه می باشند. سکونتگاههای موجود در مجموعه در عین حال که هر کدام نیاز به طرح شهری دارند ولی طرح هیچکدام بدون در نظر گرفتن طرح دیگری از طریقی قانونمند و تعریف شده به راحتی قابل تهیه و اجرا نمی باشد. عناصر این مجموعه ها چنان با یکدیگر در تعامل هستند که تهیه برنامه شهری برای یکی از آنها بدون داشتن و ملاحظه طرح زیر مجموعه و عنصر دیگر چندان معقول و منطقی به نظر نمی رسد و این کار حتی برای برنامه ریزان نیز بسیار دشوار است. تهیه طرح جامع برای تهران بدون مطالعه و بررسی و آنچه در کرج و یا اسلامشهر می گذرد و یا برنامه ها و طرح هایی که در آنها در دست تهیه و اجرا است مشکلات زیادی را برای آینده هر دو بوجود می آورد.

مسایل و مشکلات زیرساخت راهها و بزرگ راه‌های دسترسی
جابجایی و حرکت بین مجموعه های شهری نیاز شدید به بزرگ راهها و زیر ساختهای مناسب راه دارد. این زیر ساختها هزینه های سنگینی دارند و معمولا هم استفاده کنندگان از آن ساکنان کلیه زیر مجموعه های یک مجموعه شهری هستند. وجود زیر ساختهای خوب راه در یک بخش از این مجموعه و ضعف آن در قسمت دیگر این مجموعه با آتکه از نظر مدیریتی ممکن است متفاوت باشند ولی بر یکدیگر اثرات زیادی گذاشته و نهایتا از کارایی عملکرد هر دو زیر مجموعه می کاهد.

مسایل و مشکلات حمل و نقل و ترافیک
از جمله مسایل و مشکلات دیگری که غالبا مجموعه های شهری با آن درگیر بوده و ضرورت نظام هماهنگ مدیریت مجموعه شهری را بوجود می آورد مشکلات حمل و نقل و ترافیک است که هم مسایل مربوط به جریان ترافیک و هم شیوه های حمل و نقل را در بر می گیرد.
مسایل و مشکلات مربوط به تأسیسات عمومی و خدمات تفریحی
تاسیسات عمومی موجود در زیر مجموعه های شهری و استفاده مشترک ساکنان این زیر مجموعه ها از آن نیز یکی دیگر از مشکلاتی است که معمولا زمینه ساز شکل گیری طرح های مدیریت مجموعه های شهری می گردد.

مسایل و مشکلات فاضلاب و زه کشی
یکی دیگر از مسایل و مشکلاتی که در بین زیر مجموعه های مجموعه شهری در همه جا و از جمله در ایران هم شاهد آن هستیم مسایل و مشکلات مربوط به فاضلاب و زه کشی آبهای سطحی است. بسته به نوع و نحوه استقرار در فضا برخی از عناصر یک زیر مجموعه شهری ممکن است بطور ناخواسته دریافت کننده حجم وسیعی از آبهای سطحی و یا فاضلابهای زیر مجموعه دیگر باشند که مشکلات زیادی را هم از نظر بهداشتی و هم از نظر دفع و مقابله با آنها بوجود می آورد.

مسایل و مشکلات مربوط به دفع زباله
مسایل و مشکلات مربوط به دفع زباله نیز یکی از مواردی است که همانند مورد قبل در روابط بین شهرها و سکنتگاههای هم جوار همواره بروز می کند و در صورت عدم وجود نظام مدیریت مجموعه شهری که این موضوع را در چارچوبی فراتر از سکونتگاههای انفرادی مورد توجه قرار دهد مشکلات زیادی را بوجود می آورد. مکانهای انباشت و دفن و یا پردازش زباله ها معمولا مکانهای مناسبی نبوده و مکان گزینی آنها با درد سرهای زیادی بخصوص در نواحی کلان شهری همراه بوده است.

مسایل و مشکلات مربوط به عرضه آب
اگر چه نظام تامین آب در شهرهای ایران مستقل از نظام اداری شهر است ولی با ایا حال در مجموعه های شهری ایران هنوز مساله عرضه آب مجموعه های شهری با هم در ارتباط بوده و تامین و عدم تامین آب در هر کدام از زیر مجموعه ها بر زندگی در سایر زیر مجموعه ها اثر گذار است. در برخی موارد نحوه توزیع و تقسیم آب بین عناصر زیر مجموعه های یک مجموعه شهری موجبات بروز مسایل و مشکلات اجتماعی را نیز فراهم کرده اند. از این رو مسایل مربوط به تامین و عرضه آب در مجموعه های شهری نیز از جمله عواملی هستند که باید در چارچوب مجموعه شهری مورد توجه و بررسی و برنامه ریزی قرار گیرد.

مسایل و مشکلات حفاظت زیست محیطی
شهرهای موجود در زیر مجموعه های شهری دارای پیوند محیطی زیادی با یکدیگر بوده و فعالیتهای هر کدام از آنها بر محیط زیست دیگری تاثیر گذار است و بنابر این لازم است عناصر این مجموعه برای حل مشکلات زیست محیطی و پیشگیری و کاهش آنها با یکدیگر هماهنگ باشند.
موضوع مهم دیگر بلعیده شدن زمینهای کشاورزی در اثر گسترش شهرها است که این درباره شهرهای بزگ و کوچک صدق می‌کند. زیرا ایران دارای اقلیمی خشک است و شهرهای آن در میانه زمینهای ”فاریاب“ قرر دارند و گسترش آنها به منزله نابودی زمینهای کشاورزی و باغهای پیرامون آنها می‌باشد.
به عبارت دیگر اساس مسایل مجموعه‌های شهری ایران به مدیریت ناکارآمد و نادرست ملی و محلی آنها باز می‌گردد. چنانچه ملاحظه می‌ِشود مدیریت مجموعه شهری و نظام مدیریت مجموعه های شهری در واقع برای حل این قبیل مشکلات مورد نیاز است.

بین برنامه‌ریزی و مدیریت شهر با برنامه‌ریزی و مدیریت فضایی کشور معضلات اساسی مجموعه‌های شهری را موجب شده است و این مفقوده از طریق مدیریت سیاسی استانی قابل رفع نیست، بلکه باید در نظام برنامه‌ریزی فضایی جایگاه معینی به مجموعه‌های شهری داده شده که این مهم در چارچوب لایحه برنامه چهارم توسعه نیز به انجام رسیده است. به عبارت دیگر کاستی نظام برنامه‌ریزی فضایی در سطح کلان مجموعه‌های شهری از لحاظ شکلی در حال حل است، کاستی‌های محتوایی نظام برنامه‌ریزی از کاستی‌های شکلی آن مهم‌تراند. زیرا همان‌طور که در مقایسه تطبیقی دیگر کشورها آشکار شده انواع اشکال سازماندهی برنامه‌ریزی و مدیریت مجموعه‌های شهری در کشورهای مختلف جهان وجود دارد، اما آنچه مجموعه‌های شهری را در فرآیند پیشرفت پیوسته قرار می‌دهد و قدرت حل مسایل را به آنها می‌بخشد محتوای برنامه‌ها است. از سوی دیگر هرچند در نیم دهه ۱۳۷۰ تهیه طرحهای مجموعه‌های شهری و در انتهای آن یا اوایل دهه ۱۳۸۰ نظام جدید مدیریت آنها در دستور کار قرار گرفته است، محتوای برنامه‌ریزی‌های شهری (و به همراه آن مسکن) نیز دچار کاستی‌های اساسی است که رفع آنها شروط تحقق برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای و سرزمینی محسوب می‌شود. از زمره کاستی‌های محتوایی یا درونی برنامه‌ریزی شهری قطعه‌بندی زمین است، تحقیقات انجام گرفته نشان می‌دهد عدم رعایت سطح زندگی کم‌درآمدها در طرحهای مستمری باعث دانش کم درآمدها به اسکان غیر رسمی و در نیمه روش خود بخودی سکونتگاههای غیر رسمی در مجموعه‌های شهری گشته است که مهار آنها بدون رفع کاستی‌های درون نظام برنامه‌ریزی فضای ممکن نیست.
نگاه منطقه کلانشهری یا مجموعه شهری و ضرورت‌ها و الزامات قانونی برای برنامه‌ریزی و مدیریت این پدیده جدید، نگاه و ملاحظه‌ای کاملاً مغفول و حتی مورد تعارض و ستیز در نظام قانونگذاری کشور بوده است. اگر چه قوانین موجود حتی در زمینه برنامه‌ریزی و نظارت کالبدی بر مجموعه شهری نیز بسیار ناقص هستند، اما ابعاد مدیریتی مجموعه شهری در قوانین موجود بطور مطلق مورد بی‌توجهی قرار گرفته است. تنها مستند قانونی موجود در این خصوص، مصوبه هیئت دولت است. اما اگر چه عنوان طرح مربوط به مدیریت و طرح‌ریزی ساز و کارهای آن می‌باشد اما مرور این مصوبه و دیگر قوانین مرتبط با موضوع حاکی از این حقیقت است که ساز و کارهای مدیریت مجموعه شهری در هیچ گونه متن قانونی و حتی در این مصوبه انعکاس روشنی نیافته است. مصوبه اخیر نیز بیشتر ضرورت برنامه‌ریزی در سطح مجموعه شهری و تهیه طرحهای مجموعه شهری را پیش‌بینی کرده و مکانیزم و چارچوب نهادی ـ سازمانی و قانونی و تکنیکی برای اجرای این دست برنامه‌ها در سطح مجموعه‌ شهری در آن ارائه نشده است.
تنها ساز و کاری پیشنهادی قانونی برای مدیریت مجموعه شهری را شاید بتوان از ماده ۲ مصوبه فوق استخراج کرد. مطابق این ماده هر مجموعه شهری باید به محدوده‌های کوچکتری متشکل از حریم‌های شهرداریهای داخل مجموعه تقسیم شود تا حتی‌الامکان هیچ نقطه‌ای خارج از حوزه نظارت و حریم شهرداری‌های داخل مجموعه واقع نشود. این پیشنهاد برای پوشش مدیریتی این سطح را شاید بتوان با استراتژی الحاق (Annexation) تا حدودی مطابقت دارد. اما گذشته از موقعیت پوشش عملکردی و مدیریتی کل مجموعه شهری از این طریق از این نکته نباید غافل شد که این پیشنهاد کمکی به یکپارچگی و کاستن از تفرق در نظام تصمیم‌گیری سطح مجموعه شهری نمی‌نماید. تنها کار که این پیشنهاد انجام می‌دهد الحاق محدوده‌های بیشتر به حوزه تحت کنترل شهرداری است و این در حالیست که هیچ ابزاری برای ایجاد یکپارچگی بین این شهرداری‌ها و دیگر نهادهای حکومتی بخشی فعال در سطح مجموعه شهری در امر سیاستگذاری و برنامه‌ریزی و اجرا تدارک دیده نمی‌شود.
به این ترتیب عملاً هیچ نوع یکپارچه‌نگری درباره قوانین و رویه‌های عمل در سطح مجموعه‌های شهری که در حال حاضر به محدوده‌های رسمی سه گانه ـ محدوده قانونی شهرها، حریم استحفاظی و خارج از آن ـ تقسیم شده است وجود ندارد. محدوده‌های حریم و خارج از حریم که در توسعه مجموعه شهری بیشترین مداخلات و تغییرات در آن صورت می‌گیرد واجد کمترین مراجع و متون مرتبط قانونی درباره نحوه عمل و مدیریت در آنهاست.
از این رو و اولین ضرورت برای شکل‌گیری و استقرار ساز و کارهای مشخص برای نوعی منطقه‌گرایی در این سطح، تدوین مجموعه قوانین مرتبط با موضوع و سطح جدید با لحاظ یک رویکرد نو و جامع است. در این سطح، مجموعه قوانین باید نهادهای سیاستگذاری و برنامه‌ریزی و سازمانهای اجرایی را از هم تفکیک، تعیین و تحت مدیریت واحدی درآورد.
این چنین مچموعه‌ای از قوانین باید علاوه بر ایفای عملکردهای سه گانه پیش گفته ـ نقش بسترسازی، ابزاری و دریافت حمایت فراگیر از همه عناصر مؤثرـ دارای ویژگی‌های دیگری نیز باشند تا از گسسته کاری و قانونگذاری‌های متشتت و گاه متناقض که در قوانین و موضوعات موجود قابل مشاهده است، جلوگیری به عمل آید: این ویژگی‌ها عبارتند از:
۱٫ اتخاذ یک رویکرد قانونی جامع و مستقل به موضوع برنامه‌ریزی و مدیریت مجموعه‌های شهری
۲٫ ایجاد یک نظام تقسیم کار قانونی و مشخص بین نهادهای مختلف مؤثر بر مجموعه شهری
۳٫ ایجاد یک پوشش فضایی کامل قانونی در تمام ابعاد موضوعی
۴٫ تسهیل فرآیند اجرای برنامه‌های مجموعه شهری از طریق
· الف: تعبیه روشها و ساز و کارهای قانونی مشخص برای حل مناقشات قانونی بین نهادهای حکومتی مختلف و نیز موارد حقوقی بین مردم با آنها.
· ب: تعبیه روشها و مکانیزم‌های قانونی مشخص و کافی برای تأمین مالی فرایند برنامه‌ریزی و ارتقای زندگی‌پذیری و رشد اقتصادی مجموعه شهری
۵٫ ابهام‌زدایی و ایجاد شفافیت در ساز و کارهای نظارت و کنترل بر فرایند برنامه‌ریزی و مدیریت مجموعه شهری
۶٫ حمایت مؤثر و عادلانه از کلیه عناصر متأثر و مؤثر بر مجموعه شهری
۷٫ توجه به کلیه وظایف و اختیارات و امکانات قانونی گسترده نهادهای حکومتی فعال در مدیریت سطح مجموعه شهری
آن چه گفته شد بار دیگر ثابت می‌کند که اکثر مسایل موجود در کلان شهرهای ایران ناشی از ناکارآمدی‌های ملی و محلی مدیریت آنها است و اگر آن چه می‌گذرد ادامه یابد، نه تنها مسایل آنها کاهش نمی‌یابد، یا که خطر فراگیرشدن و تبدیل کلان شهرهای ایران به موقعیت فعلی کلان شهرهای کشورهای فقیر پس از از پایان درآمد نفت روبروی سایت آن هم هنگامی که آنها در آینده ثروتمند خواهند شد.

اطهاری ک. کاظمیان، غ. سالاری راد، م. تعریف مجموعه‌های شهری و تعیین شاخص‌های تبیین آنها. مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی
اطهاری ک. یزدانی، ف. و دیگران، طرح مجموعه شهری تهران، مطالعات اقتصادی، مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران، ۱۳۷۹٫
اطهاری، کمال، جواهری‌پور مهرداد و دیگران، حاشیه‌نشینی در ایران، علل و راه‌حل‌ها : چهره‌نمایی آبادیهای پیرامون ده شهر ایران، مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران، ۱۳۷۳٫
سوداگر، م. رشد روابط سرمایه‌داری در ایران (مرحله انتقالی). بی‌تاریخ، مؤسسه تحققات اقتصادی و اجتماعی ….
مرکز آمار ایران، بیان آماری تحولات اقتصادی و اجتماعی ایران، مرداد ۱۳۵۵٫
Bharir, (1961) J. Economic development in Iran 1900. Oxford university press. Oxford university press