توسعه متوازن منطقه ای مناطق برخوردار ، مناطق محروم

توسعه متوازن منطقه ای مناطق برخوردار ، مناطق محروم

۱ – رشد اقتصادی :

 رشد اقتصادی فرآیندی است پایدار که در اثر آن ظرفیت تولیدی اقتصاد طی زمان افزایش می یابد وسبب افزایس سطح درآمد ملی می شود وتوسعه اقتصادی را می توان فرآیند بهبود بخشیدن به کیفیت زندگی عموم مردم دانست . والبته توسعه اقتصادی با رشد مستمر تولید ناخالص داخلی و تغییرات ساختار از نظر سهم بخش های عمده اقتصادی در تولید ملی تحقق پیدا می کند و به ” توسعه متوازن ” نیز به عنوان یک شاخص بسیار مهم توجه داده می شود .

توسعه متوازن همواره مورد توجه دولتها می باشد و مردم در همه جای دنیا متوقع هستند که دولتها در برنامه ریزی و جهت گیریهای اقتصادی به نحوی عمل نمایند که احاد جامعه از امکانات متناسبی برای رشد و نقش آفرینی مؤثر برخوردار شوند . لیکن همواره زمینه های مساعد جذب سرمایه گذاری بعضی مناطق را با سرعت بیشتری در معرض رشد قرار می دهد ودر بخشهایی نیز به دلیل محدودیت زیربناها ، مشکلات و محدودیت های منابع ، راهها و … توسعه با تاخیر صورت می پذیرد ودر چنین مواقعی دولتها برای جلوگیری از بهم خوردن نظم جمعیتی ، رضایت ساکنین مناطق غیربرخوردار ، استفاده بهینه از زمینه های موجود در این مناطق دست به اقدامات هدایتی و حمایتی خاصی می زنند تا بتوانند رشد و توسعه را به سوی توازن هدایت نمایند .

طی چند دهه اخیر مفهوم توسعه از رشد اقتصادی صرف بالاتر رفته و عدالت اجتماعی ، خوداتکایی وتعادلهای بومی و جمعیتی با مفهوم توسعه پیوند یافته به طوری که امروزه توسعه ، فرآیند همه جانبه با هدف تقویت تواناییهای انسان و اجتماع برای پاسخگوئی به نیاز های حال و آینده می باشد .

۲ – پیشینه موضوع :

در بررسی عملکرد دولتها در ایران در این خصوص ، نخستین اقدام برای تدوین بر نامه دراز مدت پس از انقلاب به شورای عالی طرحهای انقلاب باز می گردد که گزارشی در اردیبهشت ماه سال ۱۳۵۹ ارایه کرد و فصل سوم از فصول پنج گانه این گزارش به توزیع فضایی فعالیتهای اقتصادی ، اجتماعی وکالبدی اختصاص داشت وسیاستهای پیشنهادی با توجه به مناطق مختلف در فضای ملی مطرح می شود که برتر از دیدگاههای محدود گذشته بود .

این گزارش برقراری توازن بین سهم برنامه ریزی فضایی وبرنامه ریزی بخشی را در سطوح ملی و             منطقه ای لازم می دانست و توسعه صنعتی را به همراه یکپارچه سازی فضای سرزمینی اساس قرار           می دهد . (نقل از مقاله آقای حسین سپهری – عملکرد اعتبارات طرح توسعه وتوازن منطقه ای)

در برنامه دوم توسعه کشور ، در زیر مجموعه اهداف کلان تحقق عدالت اجتماعی ، بر خط مشی هایی مانند تقسیم بهینه منابع و امکانات عمومی برای ارتقای استانها و مناطق پایین تر از میانگین حدنصاب متوسط کشور ، عنایت به مناطق محروم واتخاذ تصمیم های سازگار برای محرومیت زدایی و رفع عدم تعادل های منطقه ای در برنامه های آمایش سرزمینی تصریح شد و در این برنامه توسعه روستاهای محروم و ایجاد تعادل های منطقه ای با تکیه بر خدمات رسانی وطرح های اشتغال زا مورد تائید قرار گرفت .

در برنامه سوم توسعه کشور ، ذیل برنامه های درازمدت توسعه استان در چارچوب نظام برنامه ریزی کشور تسریع در امور توسعه و عمران روستاها و توجه به بهبود معیشت روستائیان و هویت بخشی به سیما و کالبد شهرهاوروستاهای کشور و ایجاد اشتغال وساماندهی وضعیت اقتصادی مناطق کمتر توسعه یافته مورد تاکید قرار گرفت .

در ماده ۱۹ سند چشم انداز بیست ساله کشور نیز رفع محرومیت ها به ویژه در مناطق روستایی کشور ، تسهیل و تنظیم روابط درونی و بیرونی اقتصاد کشور و گسترش عدالت اجتماعی و تعادل های منطقه ای و … مورد تاکید قرار گرفت .

۳ – اقدامات اجرایی در جهت توسعه متوازن منطقه ای وحمایت از توسعه مناطق محروم :

در اجرای منویات فوق که در برنامه های دولت مطرح شد ، سه دسته اقدامات اجرایی به صورت برنامه ای در کشور اجرا شد :

الف – تدوین سندهای آمایش سرزمین براساس مزیتهاو امکانات هربخش و منطقه

ب – اعطای اعتبارات طرح توسعه وتوازن منطقه ای

ج – اعمال قوانین حمایتی در رابطه با مناطق محروم

الف – وزارت اقتصاد ودارایی در آخرین گزارش منتشره اعلام می دارد دولت در راستای تمرکز زدایی وتوازن منطقه ای به تهیه اسناد ملی توسعه ای در راستای سیاستهای کلی آمایش سرزمین و توازن         منطقه ای در برنامه چهارم توسعه پرداخته و اسناد توسعه ۳۰  استان به تصویب هیئت وزیران رسیده و براین اساس نظریه پایه توسعه استانی برای ۲۳ استان نیز تهیه شده و در ادامه به انتقال دفاتر غیر ضروری شرکتهای دولتی از مرکز به محل فعالیت آنها و ادغام سازمان های مدیریت وبرنا مه ریزی واستانداریها نیز اشاره می شود .

ب – تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ اساس و پایه طرح توسعه و توازن منطقه ای قلمداد می شود که طبق آن سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور (وقت) مکلف شد به منظور ایجاد تعادل وتوازن در پهنه سرزمین در چارچوب سیاستها وجهت گیری های آمایش سرزمین عدم تعادل در عرصه های مناطق مختلف کشور را تعیین ونسبت به تدوین مجموعه ای از اقدام های اولویت دار به هم پیوسته به منظور تحول و تحرک ساختارهای اقتصادی و اجتماعی متناسب با نیازها ، استعدادها وقابلیت های مناطق اقدام کنند ، این اقدامات در قالب طرح ها و پروژه های ملی و استانی از محل اعتبار ، ردیف ۵۰۳۸۵۳ وبراساس آیین نامه اجرایی مربوطه تامین وپس از ابلاغ توسط دستگاههای اجرایی ذیربط اجرا می شود و به طور کلی در این طرح توسعه وتوازن منطقه ای به عنوان زمینه یا تحرک اقتصادی مناطق کمترتوسعه یافته و حاشیه ای وتقویت پیوند آنها با اقتصاد ملی را به چند طریق در مناطق مشمول طرح دنبال می کند :

۱-     کمک به آماده سازی زیربناها و زیرساختهای توسعه

۲-     کمک به بارورسازی قابلیت های توسعه

۳-     فراهم کردن زمینه جذب سرمایه گذاران و کارآفرینان در راه اندازی فعالیتهای اقتصادی

۴-     انعطاف پذیری در امر تخصیص منابع

ج – از مشوقهای دیگری که برای توسعه متوازن در کشور استفاده شده ، معافیت ها ومشوقهای          سرمایه گذاری مناطق محروم می باشد .

ماده ۱۳۲ قانون اصلاح موادی از مالیاتهای مستقیم یکی از مهمترین موارد است و درآمد مشمول مالیات ابرازی ناشی از فعالیتهای تولید و معدنی در واحدهای تولیدی یا معدنی دربخشهای تعاونی و خصوصی که از اول سال ۱۳۸۱ به بعد از طرف وزارتخانه های ذیربط برای آنها پروانه بهره برداری صادر یا قرارداد استخراج و فروش منعقد می شود ، از تاریخ شروع بهره برداری یا استخراج به میزان هشتاد درصد وبه مدت چهار سال ودر مناطق کمتر توسعه یافته به میزان صد در صد وبه مدت ده سال از مالیات موضوع ماده ۱۰۵ این قانون معاف هستند . تبصره ۱ ، فهرست مناطق کمترتوسعه یافته برای بقیه مدت و در آغاز هر دوره برنامه توسط سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور و وزارتخانه های امور اقتصادی ودارایی و صنایع و معادن تهیه و به تصویب هیئت وزیران می رسد .

امروز در سخنان مسئولین اقتصادی واجتماعی کشور ، نظرات و مطالبات نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، ائمه جماعات و … ملاحظه می شود که نیازهای توسعه ای با شدت زیادی رو به تزاید است و از طرفی در بعضی از مراکز صنعتی و اقتصادی کشور فاصله با مناطق غیر برخوردار رو به فزونی است و جمیع این مسایل ضرورت بازنگری مناسبی بر مبانی اجرایی در جهت توسعه متوازن را یادآور می شود .

۴ – مختصات برنامه ریزیهای توسعه متوازن :

در مجموع توسعه متوازن با اعمال یک سری حمایتهای مقطعی ویا در  بعضی از ارکان امکان پذیر نیست و بایستی برای این نوع از توسعه ابتدا به ارکان اصلی آن توجه وپس از بررسی مجموع عوامل مؤثر به  برنامه ریزی برای تقویت آثار عوامل اصلی پر داخت .

سرمایه گذاری در منطقه محروم انجام می شود و از ده سال معافیت مالیاتی برخوردار می شود و این سرمایه گذاری در کنار تعداد دیگری از عوامل منجر به تغییر سطح توسعه منطقه می شود . از طرفی گروهی وظیفه رفع محرومیت منطقه را داشته و تلاش می نمایند که شاخصهای توسعه در منطقه ارتقا یافته و از محرومیت خارج می شود و این سرمایه گذاریها نیز خود یکی از شاخصها می باشد ، توسعه های بعدی این مجموعه به دلیل ارتقاء منطقه مشمول معافیت های مذکور نمی شود و یا حتی سرمایه گذاری درصنایع جانبی بالادستی و پایین دستی صنعت مذکور با شرایط متفاوتی می باشد و جاذبه سرمایه گذاری در این مناطق محدود شده و روند کار کند می شود و همزمان توجیهات جدید بر جذابیت مناطق برخوردار می افزاید ، هرچند اگر شاخص معافیت مالیاتی برای سالهای بعد هم اعمال شود ، عواید ناشی از هم افزایی ارکان مؤثر بر توسعه بنگاهها در مناطق برخوردار شرایط جدیدی را ایجاد می نماید که در معافیت مالیاتی مذکور قابل پیش بینی ولحاظ نمودن نبوده و نمی باشد . چرا که دهها و صدها عامل بر توجیه اقتصادی وجهش یک پروژه و بستر ادامه حیات یک بنگاه اقتصادی مؤثر است و هر روز جلوه های جدیدی نیز به آن اضافه می شود .

آیا اعمال محدودیت در مناطق برخوردار به توسعه مناطق کمتر توسعه یافته می افزاید :

در بسیاری از نظریات به این دیدگاه بر می خوریم که با تصویب مقررات محدودیت آور در مناطق برخوردار ، سرمایه گذاریهای جدید به مناطق کمتر توسعه یافته سوق یابد . هرچند محدودیت هایی مانند محل اجرای طرح ، آلایندگی ناشی از تولید و فرآیندهای بنگاهها میتواند عامل قبول محدودیت از طرف مجریان برای عدم سرمایه گذاری در برخی مناطق برخوردار باشد ، ولی آیا به معنی الزام به استقرار در مناطق کمتر توسعه یافته می شود ، تجربه نشان می د هد به دو دلیل این اتفاق نمی افتد اول به دلیل توسعه حاصل از رشد درونی یک بنگاه که منجر به توسعه در ونزای بنگاه می شود و عملاً  استقرار در غیر از مجاورت سرمایه گذاریهای اولیه غیر قابل توجیه می شود و معمولاً در چنین مواردی به توسعه به اشکالی قانون گریز انجام می شود  . دوم در شرایطی که بنگاه جدیدی احداث می شود جابجایی به منطقه برخوردار دیگر ویا حتی دیده شده به سایر کشورها صورت می گیرد .

در شرایط امروز که جذب سرمایه گذاری فرآیند ی پیچیده و مستمر و منعطف است ، اکتفا به روندهای حمایت تک بعدی و هدایتهای دستوری ممکن نیست .

۵ – رویه های موجود برای جهت گیری توسعه مناطق و نتیجه گیری :

۱) اجرای طرحهای عمرانی بزرگ ملی ، منطقه ای وبین الملل ی و ایجاد قطبهای بزرگ اقتصادی از این طریق :  از آنجا که زیربناهای توسعه منطقه به دو دسته زیربناهای سخت افزاری مانند ، راه ، برق ، آب و زیربناهای نرم افزاری چون  خدمات فنی و مهندسی ، امکانات تبلیغات ، ارتباط عمومی و بسیاری از مراودات ملی و بین المللی می باشد ، لذا در اجرای طرحهای بزرگ ملی ، مناطقی از کشور که درگیر اجرای این پروژه های بزرگ می شوند وبه طور همزمان همه این زمینه ها به صورت توام گسترش می یابد و زمینه های مساعد برای سرمایه گذاریهای بخش های خصوصی و شرکت های پیمانکار و خدمات فنی و مهندسی را به دنبال دارند که در واقع به توسعه مناطق می انجامد ولیکن در این فرم از گسترش دولتها سقفی از مشارکت و استفاده از خدمات مهندسی بخش خصوصی را مشخص و پایش می نمایند .  پروژه های انتقال شرقی غربی آب وبرق در کشور چین از این نمونه ها می باشد .

۲) اعلام جذابیت ها و مشوقهایی برای سرمایه گذاری در مناطق هدف توسعه :  از آنجا که بستر توسعه یک بنگاه و جذب سرمایه گذاری متاثر از مجموعه ای از عوامل می باشد ، معمولاً اعلام این مشوقها بسته به مزیتها و محدودیت های یک منطقه بسیار متنوع است واز اعلام منطقه آزاد اقتصادی ، تجاری ویا صنعتی شروع می شود و گاه به پیش بینی انکوباتور تولید نیز می انجامد .

معمولاً در این روش مجموعه ای از مشوقهای مرتبط ، هم افزا ، مداوم پیشنهاد می شود و با پایش دائمی شرایط،  برنامه های متناسب ومنعطف با هدف پایداری توسعه ایجاد شده ورقابت پذیری پیگیری می شود .

۳) کمک به توسعه هسته های مناطق توسعه یافته وهدایت سرریز حاصل از این تحرک به مناطق کمتر توسعه یافته که معمولاً با تقویت صنایع رشد یافته در مناطق برخوردار وایجاد صنایع مکمل (بالادستی یا پایین دستی) در مناطق کمتر توسعه یافته اقدام می شود وتوسعه وتقویت خوشه های صنعتی بوجود آمده از موفقترین رویه های مرتبط با این روش می باشد .

در این رویه با اتکا به قدرت کارآفرینی هسته های اولیه توسعه بنگاهها و خوشه ها در مراکز برخوردار ،  برنامه های توسعه ای با حمایتهای خاص در مناطق هدف توسعه اجرا می شود .

یادآوری می شود که روشهای فوق ، روشهای منتزع ومجزا از هم نیستند وبا الگوهای یکسانی انجام نمی شوند ولیکن چند ویژگی در همه این روشها واضح است :

۱ – توسعه متوازن  هدف برنامه های دولتی هستند .

۲ – توسعه متوازن توسط دولتها بسترسازی می شوند ولی اجرای آن به عهده بخش خصوصی است .

۳ – توسعه ایجاد شده توسط دولتها چنانچه در مناطق هدف بومی نشود به شکاف حاصل می افزاید .

۴ – برنامه ریزی به تنهایی کفاف فرآیند متغیرتوسعه منطقه ای نیست وبایستی بطور دائمی پایش وبهبود یابد .

۵ – در بستر توسعه جهانی و جهش های تکنولوژی ورویه های نوین بنگاه داری ورود مولفه های جدید محدودیت آور ویا فرصت آفرین هر لحظه محتمل است وبرنامه های توسعه مناطق غیر برخوردار بایستی منعطف وبه روز باشد و بهتر تقدیر واضح است که مشوقهای محدود وسرمایه گذاریهای دولتی در قالب طرح حمایت از توازن منطقه ای اقدامات مؤثری هستند ولیکن در قیاس با شتاب توسعه در مناطق توسعه یافته کشور و جهان ناکافی به نظر می رسد وطرح فعلی حمایت تحت عنوان حمایت از توسعه مناطق محروم وکمتر توسعه یافته جوابگوی نیاز فعلی کشور نمی باشد و بدیهی است بررسی جدی ، ارائه  ” طرح جامع توسعه متوازن وحمایت از توسعه در مناطق غیر برخوردار ”  نیاز حتمی کشور می باشد .

در این طرح جامع نیاز است که مناطقی به عنوان مناطق هدف توسعه تعریف شوند و در جهت ایجاد بسترهای توسعه زمینه های لازم از طریق اجرای طرحهای ملی تامین بسترهای اصلی ،  اعمال معافیتها وحمایتهای تعرفه ای ، بخش خصوصی استقرار یابند و طرح های بزرگ با مشارکت شرکت بزرگ ملی انجام شود ، امکان حمایت از طرحهایی که بنگاههای جانبی بیشتری را به منطقه سوق دهد برنامه ریزی شود  وبه طور دائم به وسیله هیئت کارشناسی مشکلات موجود بررسی و رفع و در هر زمان امکان اعمال رویه های جدید پیشنهاد و مصوب گردد . بدیهی است اکتفا به بحث مناطق محروم واعمال معافیت و طرح توسعه  منطقه ای فرصتها را از بین خواهد برد و در اجرای این طرح جامع ایجاد شورای راهبردی توسعه متوازن با اختیارات ویژه و حضور وزرای مرتبط ضروری به نظر می رسد .

تهیه کننده :‌راضیه علیرضایی معاون امور تولید سازمان صنایع و معادن خراسان رضوی