مدیریت واحد شهری در ایران

مدیریت واحد شهری در ایران

نیازها، قوانین، الزامات

چکیده:

          برای اداره موفق کلان شهر نمی توان از مدیریت های جداگانه و هدایتگرهای بخشی بهره گرفت اگر هریک از عناصر مجموعه مدیریت شهر بنا به حوزه اختیارات خود برای شهر تصمیم بگیرند و از منظر خرد و بخشی نگری به شهر بنگرند ناهماهنگی تصمیمات در بعد کلان مشکلات عدیده ای را پیش خواهد آورد که بدون تعارف میتوان بخشی از مسائل کنونی را حاصل این تفرق و عدم یکچپارچگی مدیریت شهر دانست . اصولاً مدیریت واحد شهری پیش ‌نیاز اداره شهر و عنصر کارآمد توسعه یافتگی آن تلقی می‌شود  .مدیریت شهری در صورتی می‌تواند موفق باشد که از پایین‌ترین تا بالاترین سطح در آن – مدیریت کلان شهری ، مدیریت شهری، مناطق شهری، نواحی شهری و محلات شهری – به عنوان لایه‌های سیاستگذاری و تصمیم‌گیری وجود داشته باشند. در بعضی از کشورهای توسعه یافته، هماهنگی لازم بین بخشهای مختلف با اعمال مدیریت واحد و یا مدیریت هماهنگ و یکپارچه و با نظارت و تصمیم گیری نمایندگان مردم در محدوده شهر ، منطقه و یا ایالت به وجود آمده است . معمولا دراین قبیل کشورها ، با تبیین قوانین ، آیین نانه ها و مقررات و با تفکیک وظایف دستگاه های مختلف ، مدیریت شهری تحت نظارت و تصمیم گیری نمایندگان مردم در شوراها ، مجالس و یا پارلمان های محلی ، تا حدود قابل قبولی به هماهنگی لازم در مدیریت واحد شهری دست پیدا کرده اند. در این مقاله سعی بر آن است تا پاره ای از مسائل پیش روی مدیریت شهری تبیین شده و راهکارهایی برای حل آنها ارائه شود.

واژگان کلیدی: مدیریت شهری، قوانین و مقررات، عدالت اجتماعی، مدیریت واحد شهری.

۱-   مقدمه:

          جهان هستی جهانی متکثراست که در عین تکثر در کلیت خود دارای وحدت است . مثلا در همه موجودات زنده هر عضو ضمن انجام وظایف و فعالیتهای ویژه خود در خدمت رشد و تداوم حیات پیکره واحد موجود زنده عمل می نماید . وجود توازن در رفتار و کردار موجودات زنده خود دلیلی بر وجود مدیریت واحد در کنترل ، رشد و عملکرد مناسب اجزای آنهاست. در برنامه ریزی کلان شهرها نیز علاوه بر لحاظ تنوع و ویژگی های گوناگون مناطق مختلف طبق طرح جامع لازم است شاهد حفظ هویت – یکپارچگی در پیکره واحد شهر باشیم . شهر، موجودی زنده و با ویژگی خاص است و از این ‌رو هریک از اندام‌ واره‌های آن بر یکدیگر تاثیرگذار هستند . با چنین نگرشی پیکره ‌ای به نام شهر به یک فرماندهی و مدیریت واحد نیاز دارد تا شهر بسامان شده و نظم پذیرد. به تعبیری معضلات شهر، در عدم وجود مدیریت واحد شهری ریشه دارد. نبود هماهنگی میان ارگانها و نهادهای تصمیم‌گیرنده و تداخل فعالیتها و برنامه‌ ریزیها از موانع جدی مدیریت کلان کشور است . اگر ما بخواهیم به توسعه پایدار شهری بیندیشیم یعنی وضعیت کلان شهرهایمان را به صورت علمی و سیستماتیک و بر اساس استانداردهای مدیریتی متحول کنیم نیاز به این داریم که شیوه اداره شهرهایمان را تغییر دهیم و مدیریت واحد و یکپارچه شهری باید محور این تغییرات باشد.

۲-   مدیریت شهری :

          عبارت است از پذیرش و فهم مسئولیت مداوم برای رسیدن به یک سری اهداف مشخص که خود منتهی به یک هدف اصلی می باشد . این مسئولیت در مورد این است که چه کاری باید انجام شود و چگونه یک نظام دهی مناسب برای این کار صورت گیرد . بطور کلی مدیریت شهری باید شامل موارد زیر باشد : اتخاذ یک دید وسیع و همه جانبه نگر/ پیگیری اهداف و تعیین نیازها وامکانات / احساس مسئولیت ( بهرامی نژاد ، ۸۳ )

          مدیریت شهری یعنی پیاده نمودن طرحها و برنامه هایی که در فرآیند برنامه ریزی شهری به آنها پرداخته شده است و نحوه اجرا و بازبینی آنها با توجه به پویایی و تحولات شهری ( کلهر ، ۸۳ )

۳-   مدیریت واحد ، یکپارچه و هماهنگ شهری و لزوم برقراری آن :

          برای اداره موفق کلان شهر نمی توان از مدیریت های جداگانه و هدایتگرهای بخشی بهره گرفت اگر هریک از عناصر مجموعه مدیریت شهر بنا به حوزه اختیارات خود برای شهر تصمیم بگیرند و از منظر خرد و بخشی نگری به شهر بنگرند ناهماهنگی تصمیمات در بعد کلان مشکلات عدیده ای را پیش خواهد آورد که بدون تعارف میتوان بخشی از مسائل کنونی را حاصل این تفرق و عدم یکچپارچگی مدیریت شهر دانست . اصولاً مدیریت واحد شهری پیش ‌نیاز اداره شهر و عنصر کارآمد توسعه یافتگی آن تلقی می‌شود .مدیریت شهری در صورتی می‌تواند موفق باشد که از پایین‌ترین تا بالاترین سطح در آن – مدیریت کلان شهری ، مدیریت شهری ، مناطق شهری ، نواحی شهری و محلات شهری – به عنوان لایه‌های سیاستگذاری و تصمیم‌گیری وجود داشته باشند .

          جهان هستی جهانی متکثراست که در عین تکثر در کلیت خود دارای وحدت است . مثلا در همه موجودات زنده هر عضو ضمن انجام وظایف و فعالیتهای ویژه خود در خدمت رشد و تداوم حیات پیکره واحد موجود زنده عمل مینماید. وجود توازن در رفتار و کردار موجودات زنده خود دلیلی بر وجود مدیریت واحد در کنترل ، رشد و عملکرد مناسب اجزای آنهاست. در برنامه ریزی کلان شهرها نیز علاوه بر لحاظ تنوع و ویژگی های گوناگون مناطق مختلف طبق طرح جامع لازم است شاهد حفظ هویت – یکپارچگی در پیکره واحد شهر باشیم . شهر، موجودی زنده و با ویژگی خاص است و از این ‌رو هریک از اندامواره‌های آن بر یکدیگر تاثیرگذار هستند . با چنین نگرشی پیکره ‌ای به نام شهر به یک فرماندهی و مدیریت واحد نیاز دارد تا شهر بسامان شده و نظم پذیرد. به تعبیری معضلات شهر، در عدم وجود مدیریت واحد شهر ریشه دارد. نبود هماهنگی میان ارگانها و نهادهای تصمیم‌گیرنده و تداخل فعالیتها و برنامه‌ ریزیها از موانع جدی مدیریت کلان کشور است. اگر ما بخواهیم به توسعه پایدار شهری بیندیشیم، یعنی وضعیت کلان شهرهایمان را به صورت علمی و سیستماتیک و بر اساس استانداردهای مدیریتی متحول کنیم نیاز به این داریم که شیوه اداره شهرهایمان را تغییر دهیم و مدیریت واحد و یکپارچه شهری باید محور این تغییرات باشد.

          مثلا به‌ دور از عقلانیت است که کلان‌ شهری چون تهران به شیوه مدیریت جزیره‌ای ناهمگون و چند پاره اداره شود و منطقی نمی‌نماید موضوعی نظیر ترافیک و حمل و نقل که اصولاً جایگاه ویژه‌ای در زندگی شهری دارد توسط ۲۰ کانون ناهمگن مدیریت شود و زمانی که پدیده پایدار ترافیک چهره نازیبا و سنگین خود را بر زندگی شهروندان تحمیل کرده و آن را مختل می‌کند، هیچ‌یک از آنها حاضر به قبول مسئولیت نمی‌شوند . و این ناهنجاری متأسفانه به یک هنجار پایدار تبدیل شده است (عنصر ذاتی) موازی ‌کاری و تداخل در امور و اتلاف سرمایه ملی به‌عنوان شاخصه بارز این نوع مدیریت ، تاکنون هزینه‌های هنگفتی اعم از مالی و روحی بر شهر تحمیل کرده است و بی‌توجهی نسبت به پیامدهای ناشی از اداره چندپاره شهر، دستاوردی جز کندی در انجام امور و اجرای طرح‌های عمران شهری باصرف هزینه‌های گزاف نداشته است.

          در بعضی از کشورهای توسعه یافته ، هماهنگی لازم بین بخشهای مختلف با اعمال مدیریت واحد و یا مدیریت هماهنگ و یکپارچه و با نظارت و تصمیم گیری نمایندگان مردم در محدوده شهر ، منطقه و یا ایالت به وجود آمده است. معمولا دراین قبیل کشورها ، با تبیین قوانین ، آیین نانه ها و مقررات و با تفکیک وظایف دستگاه های مختلف، مدیریت شهری تحت نظارت و تصمیم گیری نمایندگان مردم در شوراها ، مجالس و یا پارلمان های محلی ، تا حدود قابل قبولی به هماهنگی لازم در مدیریت واحد شهری دست پیدا کرده اند .

          در برخی دیگر از کشورها هنوز مدیریت واحد در شهرها محقق نشده است . طبیعی است که درچنین شرایطی همواره شاهد ناهماهنگی ، تاخیر در انجام پروژه ها و عدم توسعه همگون و متوازن شهر میباشیم . در این قبیل کشورها، معمولا نقش نظارتی نمایندگان مردم در شوراهای محلی و منطقه ای در شهرها و مناطق نامشخص است . نقش نمایندگان دولت نیز به درستی تبیین نشده است . در حقیقت به درستی معلوم نیست که چه وظایفی به عهده کدام بخش است . نقش همامنگی در اجرا و نظارت در عمل نیز به خوبی تبیین نشده است . بدیهی است اگر هر بخش بدون همامنگی با بخش دیگر و یا هر دستگاه بدون هماهنگی با دستگاه های دیگر عمل نماید شاهد بروز اختلال در پیکره بزرگ شهر و نارضایتی شهروندان خواهیم بود .

          در بسیاری از کشورها در زمینه مدیریت شهری ، شوراهای شهر در راس امور قرار دارند و پس از تعیین شهردار، مسئول نظارت بر نحوه اداره شهر و عملکرد شهردار و شهرداری هاست . بطوریکه کلیه سازمانهای مرتبط با عمران شهری و غیره که در زمینه تامین رفاه مردم مشغول  به فعالیت می باشند ، تحت نظر شورای شهر عمل می نمایند . همانطور که میدانیم در زمینه اجرای طرحهای شهری که برای اجرا شدن در طی مراحلی به مدیران شهری واگذار میگردند ، تنها مکان و متولی اجرا ، شهرداریها می باشند . یعنی اینکه کل فرایند برنامه ریزی شهری و پس از آن مدیریت شهری با تمام تجدید نظرها ، اصلاحات و تغییر قوانین و مقررات شهرداریها می باشند . حال مسئله این است که آیا شهرداری ها که در حال حاضر اصلی ترین و مهم ترین سازمان در زمینه مدیریت شهری در دنیا می باشند، توانسته اند در کشور ما نیز به رسالت خود جامه عمل بپوشانند. در مثالی شهرداری پاریس را می توان عنوان نمود که به غیر از شرح وظایف فوق تامین خدمات رفاهی ( حمایت از سالمندان و ازکارافتادگان و نوزادان ) ورزش و برنامه ریزی برای اوقات فراغت جوانان ، حفاظت از بناهای تاریخی ، رسیدگی به امور اقتصادی شهر ( کاریابی و … ) را می توان عنوان کرد که در واقع انجام فعالیت های فوق در کشور ایران زیر نظر سازمان بهزیستی ، کمیته امداد امام خمینی ، سازمان تربیت بدنی ، سازمان میراث فرهنگی ( زیرنظر وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ) و اداره کار و امور اجتماعی و سازمان تامین اجتماعی می باشد . در ایران تنها تعداد محدودی از این وظایف زیر نظر مستقیم شهرداری ها به انجام خدمات می پردازند . ( نظیر آتش نشانی ، اتوبوسرانی ، نظافت ، کنترل ساختمان ها و انجام فعالیت های عمرانی ).

          در ایران نزدیک به ۲۰ وزارتخانه ، سازمان و نهاد با شرح وظایف مستقل ، بودجه گذاری مستقل و شرح قوانین و مقررات مخصوص به خود در زمینه عمران شهری و فراهم آوردن رفاه مردم و توجه به مسائل اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی و کالبدی و ساماندهی شهری مشغول به فعالیت می باشند که می بایست جهت رفع مشکلات ناشی از عدم هماهنگی در اجرای برنامه های شهری ، تحت مدیریت واحد یعنی نظارت شهرداری قرار گیرند . بنابراین ملاحظه میشود که کشور ما در مقایسه با نحوه عملکرد شهرداری ها با کشورهای توسعه یافته تفاوت فاحشی دارد .

          لذا برای روشن شدن موضوع جدول زیر جهت بیان شرح وظایف شهرداری توکیو تحت مدیریت واحد و مقایسه آن با سازمان های فعال در زمینه مدیریت شهری در ایران عنوان می گردد :

ژاپن : شورای شهر                    انتخاب شهردار                  حوزه اختیارات و وظایف شهرداری ( توکیو )

•          برخی از مسائلی که مانع از اعمال مدیریت واحد در ایران شده است ، عبارتند از :

–   اعضای شورای شهر ، شهردار و کادر اداری شهرداری ها از لحاظ میزان سواد و تخصص.

–   عدم وجود شورایاری ها برای مشارکت بیشتر شهروندان در امور شهر.

–  طرح های توسعه شهری (جامع و تفصیلی) و فاصله زیاد میان زمان تصویب و اجرا و همچنین غیرمنعطف بودن آنها.

–  عدم کارایی مدیران شهری و عدم توجه آنها به ضوابط و قوانین و مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری.

–   قوانین شهرداری ها و درآمد ناکافی آنها به علت عدم حمایت دولت.

–  عدم توجه به NGO ها و تقویت آنها.

–   فقدان نظام جامع تصمیم گیری در سطوح مختلف.

–   بی توجهی به عدالت اجتماعی در اجرا.

–   نظام سیاسی – اداری حاکم بر شهرها.

–   وجود قوانین مختلف و متفاوت با هم.

          در زیر به اختصار به توضیح چندین مورد از آنها که معمولا نتیجه ای جز بروز ناهماهنگی و عدم توازن در رشد و توسعه شهر ، ناتوانی مدیریتها در اجرای به موقع تعهدات و عدم دستیابی به رفاه اجتماعی و مدیریت واحد شهری ندارد ، می پردازیم :

۴-   فقدان نظام جامع تصمیم گیری

          از جمله عوامل عدم تحقق مدیریت واحد در شهرهای کشور ما ، فقدان نظام جامع تصمیم گیری در سطوح مختلف مدیریتی است . به عنوان نمونه معمولا در شهرهای کشور و حتی کلانشهرها شاهد آن هستیم که بسیاری از اقدامات مورد نیاز شهر بایستی به تصویب مرکز کشور برسد . به عبارت دیگر شهر بدون تصویب مرکز قادر به حل مشکلات خود نیست . بعضی از دستگاهها اصولا توان تصمیم گیری در شهر را ندارند و در بسیاری از امور می بایست از مرکز کشور کسب تکلیف نمایند . بعضی دیگر از دستگاهها از توان مالی چندانی برخوردار نیستند و برای تامین مالی یک پروژه شهری بایستی ساعتها و روزها وقت صرف نمایند تا مسئولین و کارشناسان واقع در مرکز را نسبت به اجرای این پروژه شهری متقاعد نمایند . این عوامل قطعا در تاخیر زمانی پروژه ، افزایش هزینه احداث ، عدم توسعه شهر و نتیجتا نارضایتی مردم نقش مستقیم دارد. اما بر اساس اصول مدیریت واحد شهری این موارد بایست