سه شیوه‌ی مواجهه با سکونتگاه‌های غیررسمی در برنامه‌ریزی شهری

پابلو واجیونه برگردان ابوالفضل حاجی زادگان

سکونتگاه های غیررسمی می‌توانند به‌واسطه‌ی هزاران بنگاه، برای بیش از ۹۰ درصد جمعیتِ در حال افزایشِ یک شهر، شغل ایجاد کنند، و برای میلیون‌ها خانواده که از پسِ هزینه‌های بازار رسمی مسکن برنمی‌آیند، خانه فراهم سازند. با این حال، هنوز مواجهه‌ی درستی با آنها صورت نگرفته است۱.
اقتصاد غیررسمی – که تخمین زده می‌شود در سطح جهانی به ارزش ۱۰ تریلیون دلار باشد – فرصت‌هایی را برای خانوارهای فقیرتر ایجاد می‌کند که اقتصاد رسمی از ارائه‌ی آنها ناتوان است. به نفع حکومت‌های محلی در کشورهای در حال توسعه – که اقتصاد غیررسمی نزدیک به ۵۰ درصد تولید ناخالص داخلی‌شان را به خود اختصاص می‌دهد – است که با پرداختن به مسائل ناشی از غیررسمی بودن، ۱- از راه پذیرفتن مناطق غیررسمی به عنوان بخشی از شهر؛ ۲- ارتقای زاغه‌های موجود؛ و ۳- پیشگیری از شکل‌گیری زاغه‌های جدید؛ امکانات حاصل از این نوع شهرنشینی را به فرصت تبدیل کنند.
۱- ادغام سکونتگاه های غیررسمی در شهر
مهم است بدانیم که رویکردهای برنامه‌ریزی‌ای که بخش‌های غیررسمی را فراموش می‌کنند امروزه مورد تجدید نظر قرار گرفته‌اند. بهبود وضعیتِ سکونتگاه های غیررسمی مستلزم گذار از رویکرد "هزینه" به رویکرد "فایده" است. درست که تسریع شهرنشینی باعث شده است که شهرداری‌ها توان ارائه‌ی زمین‌هایی را که از خدمات عمومی بهره‌مند هستند به سیل تازه واردها نداشته باشد. اما نادیده گرفتن این مسأله آن را برطرف نخواهد کرد.
رویکرد پیامدمحور به برنامه‌ریزی، برای در نظر گرفتنِ گروه های کم درآمد جا باز می‌کند. در مقایسه با قانونگذاری زیاده از حد، سیاست‌هایی که بر مبنای درک عمیق از شرایط اجتماعی- اقتصادی شکل گرفته باشند، می‌توانند میزان اِشغال زمین، برنامه‌های مسکن و مقررات ناظر بر امکانات جانبی را در چارچوب مؤثرتری قرار دهند. مقررات غیرواقع‌بینانه، غیررسمی بودن را به همراه دارد. استانداردهای منطقه‌بندی و ساخت‌و‌ساز که با نگاه حداقلی به پس زمینه‌ی شهرهایی با شرایط اجتماعی– اقتصادی متفاوت تهیه شده‌اند، به نابسامانی در بازار مسکن میافزایند و بخش‌های عمده‌ای از خانوارهای کم درآمد را از داشتن زمین و مسکن قانونی محروم می‌کنند.
تسهیل دسترسی به نواحی اشتغال و پذیرفتن تلفیقی از استفاده‌های تجاری و شهروندی، ادغام بخش غیررسمی را تسهیل می‌کند. این موضوع، شامل برنامه‌ریزی برای ساختِ سکونتگاه هایی است ارزان قیمت بر زمین‌‌هایی که به واسطه‌ی سیستم حمل و نقل عمومیِ به شهر متصل شده‌اند. پایانه‌های حمل و نقل عمومی مناطق مهم شهری به شمار می‌آیند و اگر از مزیتِ دسترسی به آنها به درستی استفاده شود می‌توانند میان فضاهای اقتصاد رسمی و غیررسمی و همچنین امکانات و فضاهای عمومی ارتباط برقرار کنند.
فعالیت اقتصادی می‌تواند از طریق ارتقای بازارهای غیررسمی بهبود یابد. دستفروش‌های خیابانی و به‌طور کلی دکه‌های غیررسمی پیرامون پایانه‌های حمل و نقل شهری متمرکز هستند و عموماً در اَشکالی سازمان‌نیافته شکل می‌گیرند که ممکن است برای عابرانِ پیاده ایجاد مزاحمت و ترافیک را تشدید کنند و به توان بالقوه‌ی محل لطمه وارد سازند. بهبود بخشیدن به این هسته‌های فعالیت می‌تواند عامل شتاب‌دهنده‌ای برای توسعه‌ی اقتصادی باشد.
۲. ارتقای سکونتگاه‌های غیررسمی موجود
نقشه‌برداریِ همه جانبه از سکونتگاه های غیررسمیِ موجود می‌توانند به بهبود وضعیت آنها بیانجامد و ادغام آنها را در طرح‌های شهری تسهیل کند. نقشه‌برداری، اقدامی ضروری برای ارتقاء وضعیت این سکونتگاه‌هاست، زیرا هر نوع مداخله، نیازمند در دست داشتن اطلاعات کامل از شرایط کالبدی سکونتگاه ها و وضعیت دسترسی‌شان به خدمات عمومی است و همچنین به این دلیل که استمرارِ بهبود، مستلزمِ ادغام شدنِ این مناطق در برنامه‌‌های توسعه‌ی شهریِ گسترده‌تر است. ارتقای مؤثر مستلزم مشارکت جامعه در ارزیابی و اولویت‌بندی است. دسته‌بندی سکونتگاه ها از طریق داده های محلی و بر مبنای آسیب‌پذیری‌شان در مقابل خطرات ناشی از طبیعت یا انسان، وضعیت قانونی و مالکیت زمین و شرایط فیزیکی و اجتماعی – اقتصادی، گام اولیه‌ی ضروری‌ای برای بهبود بخشیدن به وضعیت آنهاست.
اسکان مجدد زاغه‌نشین‌ها دور از خانه‌ها و فرصت‌های درآمدی‌شان ممکن است منجر به بالا رفتن هزینه‌های چنین اختلالی شود. به‌جز خانه‌های مستقر در مناطق خطرناک و خانه‌هایی که در مناطق استراتژیک به‌لحاظ برنامه‌ریزی شهری قرار دارند، در باقی موارد باید ارتقا و بهبودبخشی به سکونتگاه های موجود در اولویت قرار گیرد.
اتخاذ یک رویکرد چندجانبه به زیرساخت‌ها، یکی از عناصر کلیدی در ارتقای وضعیتِ سکونتگاه های غیررسمی است. گسترش سیستم‌های حمل و نقل به‌نحوی که سکونتگاه‌های غیررسمی را دربربگیرند نیز باید یک اولویت باشد؛ چرا که این اقدام، امکان جابه جایی ساکنان این سکونتگاه ها به محل منابع شغلی را فراهم می‌کند. توسعه‌ی خدمات عمومی مانند عرضه‌ی آب شرب و مدیریت ضایعات جامد و سایر خدماتی از این دست ارزش زمین را بالا می‌برد. و زمانی که امکان برای تملک قطعیِ سکونت‌گاه‌هافراهم شود، انتظار غیرمعقولی نخواهد بود که از خودِ شهروندان خواسته شود در ساخت و یا بازسازی مشارکت کنند.
فضای عمومی و امکانات جامعه، عواملی درونی هستند که فرایند بهبودبخشی را شتاب می دهند. همانگونه که یک هویت مشترک باعث حفظ محیط های کالبدی می‌شود، فضای عمومی نیز به ایجاد یک جامعه‌ی درخورِ زندگی کمک می‌کند. بهبود شرایط جاده‌ها، میادین و پارک‌ها به شهروندان نوعی حس ثبات، تعلق و غرور در نسبت با محیط زندگی‌شان را القا می‌کند و سرمایه‌گذاری در بخش مسکن – که به افزایش ارزش اموال کمک کرده و مانع از رانده شدن مردم به حاشیه‌ها می شود – را شتاب می‌بخشد. مراکز اجتماعی موجود در مکان‌های در دسترس، به درگیر شدن اجتماع در فعالیت‌های عملی از جمله آموزش حرفه‌ای، مشاوره‌ی شغلی، برنامه‌های توسعه‌ی اجتماعی و مشارکت کمک می‌کنند. در راستای توزیع مؤثرتر، امکانات محلی نظیر مراکز سلامت، مهد کودک‌ها و مدارس می‌توانند به صورت سیار دیده شوند.
۳. پیشگیری از شکل‌گیری سکونتگاه های غیررسمی
کمبود عرضه‌ی زمین برای ساخت مسکن، قیمت‌های مسکن را بالا می‌برد. کمبود زمینِ مقرون به صرفه، فقرا را به سمت زندگی در سکونتگاه های غیررسمی می راند؛ حتی اگر این به‌معنای قرار گرفتن در معرض ناامنی و خطرات مختلف باشد. بنابراین، سیاست‌های پیشگیرانه باید متضمن وجود زمین با قیمت مناسب و منطقه‌بندی شده برای ساخت مسکن مقرون به صرفه باشند.
در مناطق مسکونیِ مقرون به صرفه باید خدمات اساسی در دسترس قرار گیرند. آماده‌سازی زمین برای استفاده‌های شهری در آینده، مستلزم پیش‌بینی نیازهای زیرساختی است. در نظر گرفتن زمین برای زیرساخت‌های اجتماعی و حمل و نقل عمومی، انعطاف لازم را برای مواجهه با تقاضاهای آتی فراهم می‌کند؛ به‌عنوان مثال می‌توان به گسترش جاده‌های موجود که هزینه‌ی به مراتب کمتری از ساختن جاده‌های چند بانده و جدید دارد اندیشید. از جمله استراتژی‌های مشخص برای موفقیت در این زمینه، فراهم کردن زمین به اندازه‌ای است که زیرساخت بتواند به‌خوبی فراهم شود و همپای سایر عوامل توسعه‌دهنده‌ای – که خود می‌توانند در تدارک زیرساخت‌ها مفید باشند – قرار گیرد.
در دسترس بودن از موارد ضروری این طرح‌های پیشگیرانه است. چینش یک شبکه از شاهراه های اصلی و خیابان‌هایی با طراحی خوب که پیوسته و مرتبط به شبکه‌ی شهری موجود باشد، فرصت‌های اقتصادی را ایجاد می‌کند و در ادغام سکونتگاه های غیررسمی در بافت شهری، عاملی محوری است. فاصله‌گذاری یک کیلومتری شاهراه های اصلی از یکدیگر، متضمن این خواهد بود که در آینده پیاده‌روی از هر نقطه‌ای به نقطه‌ی دیگری از آنها در عرض ۱۰ دقیقه امکان‌پذیر باشد. عرض ۲۰ تا ۳۰ متری شاهراه ها می‌تواند عبور و مرور خودروها، خطوط ویژه‌ی اتوبوس‌ها، خطوط دوچرخه، و ‌مسیرهای عابر پیاده را در خود جای دهد.
نقل و انتقال به مراکز اشتغال – چه رسمی و چه غیررسمی – ممکن است هزینه‌بر باشد و هزینه‌ی سنگینی را بر خانوارهای با دستمزدهای حداقلی تحمیل کند. اتخاذ استانداردهای منطقه‌بندی چندمنظوره، به ایجاد همگرایی مشاغل و خدمات و نتیجتاً نیاز به مسافرت را کاهش می‌دهد.
سیاست صنعتی در دهلی، به ۷۳ نوع مختلف از مشاغل خانگی که نیاز به مجوز دارند اجازه فعالیت می‌دهد. شرکت‌ها از در دسترس بودن نیروی کار در مناطق غیررسمی نفع می‌برند و شهروندان نیز از مشاغل محلی برخوردار می شوند.

۱. این متن ترجمه‌ای است از نهمین بخش از مجموعه ای با عنوان "کریستال" (The Crystal) است که ذیل "برنامه ریزی شهری برای مدیران شهر" (Urban Planning for city Leaders) در وبسایت UN Habitat منتشر شده است.