نظام برنامه ریزی شهری در هلند

در هلند حکومت‌های محلی هر یک شورای خاص خود را دارند که توسط مردم انتخاب شده و هر یک در قلمرو خاص خود با نظارت مستقیم حکومت مرکزی و مطابق قانون اساسی کشور با استقلال نسبی فعالیت می‌کنند.

هلند از ۱۲ استان (ایالات) و ۷۱۴ شهرداری تشکیل یافته است و مدیریت استانی از سه ارگان تشکیل یافته است: شورای عالی، هیات اجرایی استانی و کمیسر سلطنتی.
شورای استانی، نماینده مردم در آن استان بوده و تعداد نمایندگان آن از ۴۷ تا ۸۳ نفر تغییر می‌کند. تمامی نمایندگان با رای مستقیم مردم و با سیستم رای‌گیری نسبی برای مدت ۴ سال انتخاب می‌شوند.
در هلند حکومت‌های محلی هر یک شورای خاص خود را دارند که توسط مردم انتخاب شده و هر یک در قلمرو خاص خود با نظارت مستقیم حکومت مرکزی و مطابق قانون اساسی کشور با استقلال نسبی فعالیت می‌کنند.

چارچوب قانونی حکومت‌های محلی و برنامه‌ریزی توسعه شهری

در قانون اساسی پیش‌بینی شده است که استان‌ها و شهرداری‌ها به وسیله قانون ایجاد یا منحل شوند، همچنین ساختار حکومتی که آنها خواهند داشت و میزان نظارت و مباشرتی که توسط مسوولان بالاتر بر فعالیت‌شان اعمال خواهد شد، نیز تعیین شده است.
با توجه به این امر که به استان‌ها و شهرداری‌ها به مقدار زیادی استقلال عملکردی داده شده است، با این وجود قانون اساسی کنترل‌های لازمه را نیز پیش‌بینی کرده است، بدین معنی که:
بودجه و مالیاتی که توسط قوانین وضع شده، به علاوه تصمیمات مهم مالی استان‌ها و شهرداری‌ها ‌باید برای تصویب به سطوح بالاتر منعکس شود.
تصمیمات استان‌ها و شهرداری‌ها که بر خلاف منافع عمومی یا غیرقانونی باشد می‌تواند به وسیله حکم سلطنتی لغو شود.
محدودیت‌های ایجاد شده برای استان‌ها و شهرداری‌ها می‌توانند به وسیله قانون تغییر یا اصلاح شوند.
نخستین قانون برنامه‌ریزی کالبدی در هلند در سال ۱۹۶۵ به تصویب رسیده در سال ۱۹۸۶، این قانون مورد بازنگری قرار گرفت و چارچوب کنونی قوانین برنامه‌ریزی شهری در هلند را تشکیل می‌دهد. درباره خصوصیات عمده این قوانین در قسمت نظام برنامه‌ریزی فضایی بحث خواهد شد.

تعریف برنامه‌ریزی توسعه شهری و اهداف آن

توسعه عبارت است از «انجام عملیات ساختاری مهندسی، معدنی و غیره روی زمین یا زیرزمین و یا انجام تغییرات در کاربری ساختمان و یا زمین.»
توسعه شامل موارد زیر می‌شود: مواد زاید و ایجاد ساختارهای دو یا سه بعدی، استفاده زمین برای انواع فعالیت‌های کشاورزی اعم از جنگل‌کاری، حفاظت از طبیعت و غیره.
نگهداری جاده‌ها و یا تغییرات جزئی در ساختمانی نیازمند مجوز ویژه نیست. استفاده از زمین و ساختمان به گروه‌های مختلف طبقه‌بندی شده‌اند و ایجاد تغییرات در یک گروه نیازمند اخذ مجوز نیست.
هدف از برنامه‌ریزی در هلند، جلوگیری از سوء استفاده از زمین و یا ساختمان است بدین معنا که منافع جامعه، تک تک اعضای آن و یا اکوسیستم زیست محیطی به خطر نیافتد.

نظام برنامه‌ریزی فضایی

نظام برنامه‌ریزی فضایی در هلند از سه سطح تشکیل یافته است، دولت مرکزی، استان و شهرداری. همچنان که قبلا اشاره شد کشور هلند از ۱۲ استان و ۷۱۴ شهرداری تشکیل یافته است. هر یک از سطوح برنامه‌ریزی می‌توانند اهداف برنامه‌ریزی و محتوای طرح‌های خود را تعیین کنند. لذا، سلسله مراتب رسمی برنامه‌ریزی بین برنامه‌های مختلف وجود ندارد.
در سطح ملی، اسناد برنامه‌ریزی فضایی با نام «برنامه‌ریزی و تصمیمات کلیدی»، معروف است. تصمیمات کلیدی می‌تواند شامل سیاست‌ها و یا اختصاص دادن اراضی خصوصی جهت کارهای ویژه باشد. از لحاظ ماهیت تصمیمات کلیدی چیزی مابین سیاست‌ها و لوایح قانونی است. برای این که سیاستی به عنوان تصمیمات کلیدی خوانده شود، ‌باید از طرف پارلمان هلند تصویب شده باشد. مسئولیت تدوین این برنامه‌ها اصولا به عهده وزارت مسکن، برنامه‌ریزی کالبدی و زیست محیطی هلند است.
در سطح استانی، طرح‌های منطقه‌ای ابزار عمده به حساب می‌آیند. یک منطقه بخشی از یک استان محسوب می‌شود. طرح‌های منطقه‌ای تنها ماهیت پیشنهادی دارند و شامل پیشنهادات کلی در راستای توسعه‌های شهری، تفریحی و صنعتی و یا کاربری‌های زمین در بعضی نواحی می‌شوند. مسوولیت‌ تهیه طرح‌های منطقه‌ای بر عهده سازمان برنامه‌ریزی استانی است.
برنامه‌ریزی در سطح شهری از سطوح دیگر مهم‌تر است. در سطح شهری دو نوع طرح وجود دارد. یکی طرح ساختاری است (Structure Plan) که حاوی سیاست‌ها و مطالعات در مورد توسعه شهری در آینده بوده ‌باید از سوی شورای شهر به تصویب برسد.
طرح دیگر، طرح کاربری زمین (Bestemmings plan) است. این طرح نواحی متراکم و خالی شهری را در برمی‌گیرد. این طرح حاوی اطلاعات در زمینه کاربری زمین و ساختمان در آینده است. این اطلاعات عملکرد و فرم تغییرات را شامل می‌شود. افق زمانی این طرح ۲۰ ساله است. این طرح از پشتوانه قانونی برخوردار است، بدین معنا که پیروی از آن چه برای شهرداری‌ها و چه برای افراد جامعه الزامی است. تمامی مجوزهای ساخت و ساز ‌باید بر اساس این طرح‌ها صادر شود. چنانچه قبلا اشاره شد طرح کاربری زمین نیز ‌باید از طرف شورای شهر به تصویب برسد، به علاوه به جهت جنبه قانونی این طرح، ‌باید از سوی حکومت استانی نیز مورد تایید قرار گیرد. در صورت عدم تایید شورای استانی، شورای شهر موظف به تهیه یک طرح کاربری زمین جدید است، در غیر این صورت می‌تواند به دادگاه عالی در هلند شکایت خود را منعکس کند.
در هلند اگر چه مسئولیت برنامه‌ریزی منطقه‌ای بر عهده شورای کانتی بوده و در سطح پایین‌تر شهرداری‌ها قرار دارند، با این وجود دولت مرکزی توسط کمیسیون ملی برنامه‌ریزی به امور برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای نظارت کرده اما دخالت مستقیمی در این امور ندارد.

نقش حکومت‌های محلی و مردم در تهیه و بررسی طرح‌ها

از سه سطح برنامه‌ریزی فضایی در هلند، سطح شهری از همه مهم‌تر است. چنانچه قبلا اشاره شد در این سطح، شهرداری‌ها دو نوع طرح تهیه می‌کنند: یکی طرح ساختاری که ‌باید به تایید شورای شهر برسد و دوم طرح کاربری زمین که علاوه بر تصویب شورای شهر نیازمند تصویب سطوح بالاتر اداری یعنی شورای استانی است. طرح کاربری زمین از جنبه قانونی برخوردار بوده و برای شهرداری و مردم لازم‌الاجراست. تمامی مجوزها بر اساس طرح کاربری زمین صادر می‌شود.
به دلیل قدرت قانونی طرح کاربری زمین مشارکت دادن مردمی در روند بررسی طرح‌ها برای شهرداری‌ها اجباری است. در روند برنامه‌ریزی طرح اولیه در معرض دید عمومی گذارده می‌شود، مردم می‌توانند اعتراضات خود را نسبت به طرح به اطلاع شهرداری برسانند. در این مرحله طرح کاربری زمین توسط «بازرس دولتی برنامه‌ریزی کالبدی»، نیز بررسی می‌شود و در صورتی که با اهداف برنامه‌ریزی ملی تناقض داشته باشد، در آن صورت بازرس نیز اعتراضات خود را مستند خواهد ساخت. طرح کاربری زمین با در نظر داشتن اعتراضات بر طرح، نهایتا به وسیله شورای شهر به تصویب می‌رسد. چنانچه افرادی به تصمیمات شهرداری معترض باشند، در آن صورت آنها می‌توانند اعتراضات خود را به سطوح بالاتر یعنی استانی و ملی منعکس سازند.
به جهت جنبه قانونی طرح کاربری زمین، تصویب این طرح نیازمند تایید حکومت استانی نیز است، (اگر چه هیچ اعتراضی به آن وجود نداشته باشد). در صورتی که طرح مورد تایید قرار نگیرد، در آن صورت شهرداری موظف است تا یک سال طرح جدیدی را بر اساس اهداف استانی و ملی تهیه کند. در صورتی که خود شهرداری به این تصمیم‌گیری اعتراض داشته باشد، می‌تواند اعتراض خود را در مراجع دادگاه سلطنتی مطرح سازد.
شهروندان حق دارند به پیشنهادات برنامه‌ریزی چه در سطح ملی، ایالتی و یا شهری اعتراض داشته باشند. هر گاه طرحی مورد اعتراض قرار گرفت، در آن صورت مادامی که به وسیله دادگاه مورد تایید قرار نگیرد، نمی‌تواند از جنبه قانونی معتبر باشد.
شهروندان می‌توانند نسبت به صدور مجوزهای ساخت و ساز اعتراض داشته باشند. اگر پرونده ساخت و سازی بر اساس طرح کاربری زمین باشد، در آن صورت ضرورتا ‌باید به آن مجوز ساخت داده شود.

ساختار نظام مدیریت شهری

در کشور هلند شهرداری‌ها دارای سه رکن اصلی هستند: شورا، هیات اجرایی و شهردار. شوراها در هلند مرکب ۷ تا ۴۵ عضو هستند که به وسیله سیستم رای‌گیری نسبی مستقیما توسط مردم شهر انتخاب می‌شوند. احزاب سیاسی، کاندیداهای خود را در شورای شهر تعیین می‌کنند. دوره عضویت در شورا چهار سال است که در ضمن آن شوراها ‌باید حداقل ۶ بار در سال تشکیل جلسه دهند. جلسات شورا برای عموم آزاد است مگر این که شورا تصمیم بگیرد که پشت درهای بسته جلسه را تشکیل دهد. اهم وظایف شورا بدین قرار است: نظارت بر خرید و فروش در شهرداری، عزل و نصب کارکنان، عقد قرارداد، تامین وام و فراهم کردن اماکن فرهنگی. یکی از فعالیت‌های اصلی دیگر حفظ سلامتی، ایمنی و امنیت توسط پلیس است که افراد آن به وسیله حکمی از جانب هیات ایالتی منصوب می‌شوند.
در عمل، شهردار و هیات اجرایی شهر به طور جمعی و انفرادی مسوول فعالیت‌های خود در مقابل شورا هستند.
به شخص شهردار اختیارات ویژه‌ای داده شده است. از جمله این که شهردار رییس پلیس شهر بوده، مسئول حفظ نظم و قانون در شهر است. شهردار ضمن تماس با شهروندان، سازمان‌های دولتی، سازمان‌های اجتماعی و سازمان‌های تجاری نقش عمده‌ای را در مدیریت شهر ایفا می‌کند.
در شهر آمستردام تقسیمات شهرداری با رشد جمعیت تغییر می‌کند. معمولا برای هر یکصد هزار نفر از ساکنان شهر یک منطقه شهرداری منظور می‌شود. هر شهروند منسوب به یکی از مناطق است.
برای هر منطقه شهرداری یک شورای شهر وجود دارد که از ۴۹ نفر تشکیل می‌شود. این شورا ده نفر را به عنوان هیات مدیره تعیین می‌کند. اعضای هیات مدیره، شهردار منطقه را انتخاب می‌کنند. شهردار شهر آمستردام (شهردار کل) را ملکه هلند منصوب می‌کند. نامزدهای مربوط به انتخاب شهردار توسط شهرداری معرفی می‌شود. شهردار رییس شورای شهر است و یکی از اعضا و رییس هیات مدیره شهرداری نیز است. شهردار در جلسات هیات مدیره شهرداری یک رای دارد ولی در جلسات شورای شهر حق رای ندارد. هر یک از اعضای هیات مدیره مسوول ۵ اداره شهرداری است.
از ویژگی‌های مدیریت شهر، واگذاری بخشی از امور شهرداری به بخش خصوصی است. در این ارتباط می‌توان از مساله کنترل فنی اتومبیل‌ها، امور مربوط به متوفیات، کشتارگاه‌ها، خانه‌های فرهنگ، حفظ و نگهداری پارک‌ها، جمع‌آوری زباله و صدور گواهینامه رانندگی نام برد که همگی این امور توسط بخش خصوصی انجام می‌شود.

وظایف حکومت‌های محلی

شهرداری آمستردام طیف وسیعی از امور مربوط به شهر را بر عهده دارد و مسوول خدمات وسیع شهری در موارد است:
۱٫ برق ۲٫ آب سرد و گرم، ۳٫ آنتن رادیو، ۴٫ حمل و نقل عمومی (اتوبوس، تراموا، مترو، ترن سریع‌السیر)، ۵٫ نظافت شهر، ۶٫ امور اقتصادی، ۷٫ کارهای عام‌المنفعه، ۸٫ پلیس، ۹٫ امور نظام وظیفه، ۱۰٫ ثبت موالید، ازدواج، مرگ و میر، ۱۱٫ امور مربوط به کار و اشتغال، ۱۲٫ امور سالمندان، ۱۳٫ ورزش و تفریحات سالم، ۱۴٫ امور شهرداری‌های محلی، ۱۵٫ تاسیس انجمن‌ها، ۱۶٫ مسائل مالی شهرداری، ۱۷٫ بودجه، ۱۸٫ بازدید فنی از اتومبیل‌ها، ۱۹٫ مشاوره و اطلاعات، ۲۰٫ جمع‌آوری ولگردها، ۲۱٫ امور فستیوال‌ها، ۲۲٫ صدور گواهینامه، ۲۳٫ صدور پاسپورت، ۲۴٫ کشتارگاه، ۲۵٫ دارالتادیب، ۲۶٫ گورستان‌ها، ۲۷٫ پذیرایی از خارجی‌ها، ۲۸٫ رستوران‌ها، ۲۹٫ کنترل مواد غذایی، ۳۰٫ موقوفات، ۳۱٫ شناسنامه، ۳۲٫ آمار جمعیت، ۳۳٫ ارکستر سمفونیک، ۳۴٫ آتش‌نشانی و خدمات ایمنی، ۳۵٫ باغ‌وحش، ۳۶٫ بیمه همگانی، ۳۷٫ بیمارستان، ۳۸٫ تعلیم و تربیت، ۳۹٫ خدمات و کمک‌های مالی، ۴۰٫ قراردادهای داخلی شهر، ۴۱ امور بنادر داخلی، ۴۲٫ خانه‌سازی و مسکن، ۴۳٫ آپارتمان‌های دولتی، ۴۴٫ هنر و فرهنگ، ۴۵٫ کتابخانه‌ها، ۴۶٫ آرشیو نوار و فیلم، ۴۷٫ آرشیو تاریخچه شهر، ۴۸٫ نمایشگاه‌ها، ۴۹٫ موزه‌ها، ۵۰٫ تئاتر و کنسرت، ۵۱٫ امور جوانان، ۵۲٫ امور جرایم، ۵۳٫ حفاظت از محیط زیست، ۵۴٫ امور پارکینگ‌ اتومبیل‌ها برخی از این امور توسط بخش خصوصی انجام شده و شهرداری نظارت و کنترل و بر آنها را عهده‌دار است. ضمنا اگر چه برخی از این خدمات در شهرداری مناطق انجام می‌شود ولی تصمیم‌گیری در مورد بعضی از آنها، مثل پلیس و آتش‌نشانی در شهرداری مرکز انجام می‌گیرد.
شهرداری محلی مسوول تمامی وظایف و خدماتی است که به طور روزمره مورد نیاز شهروندان است. این وظایف قابل مقایسه با وظایف شهرداری‌های متوسط در هلند است. از سوی دیگر مدیران کل شهر خط مشی‌ها و سیاست‌های اصلی را در توسعه شهر تعیین می‌کنند. ایده‌های جدید را مطرح کرده، توجه دارند که شهر به حوزه‌های مستقل و جدا تقسیم نشود و در ضمن هویت و تمامیت خود را به عنوان یک شهر حفظ کند.
شهرداری‌های محلی مسوول امور ذیل هستند: «شهرسازی و نگهداری اماکن عمومی، محیط زیست شهری، احداث و بهبود مسکن و کمک به مستاجران، تغییرات در آپارتمان‌ها جهت سکونت معلولان، کسب اطلاعات برای بهبود واحدهای مسکونی با مالکیت خصوصی، اقتصاد و وضعیت اشتغال، سیاست‌های ویژه برای سالمندان، آموزش و پرورش، امور ورزشی، امور فرهنگی، امور مالی، ثبت‌نام و صدور گواهی.

منابع مالی حکومت‌های محلی

در حدود ۹۰ درصد منابع مالی حکومت‌های محلی در هلند به طور مستقیم یا غیرمستقیم از منابع دولت مرکزی تامین می‌شود. قسمت عمده این منابع از سهم شهرداری‌ها و از بودجه‌ای تامین می‌شود که به وسیله دولت به عنوان «موجودی شهرداری‌ها» از محل مالیات‌های جمع‌آوری شده تخصیص داده می‌شود. علاوه بر این، شهرداری‌ها دارای منابع درآمدی از طریق دارایی‌ها و املاک شهرداری، مالیات‌های محلی بر روی مشروبات، املاک، ساختمان‌ها و جهانگردان؛ و نیز ارایه خدمات شهرداری کسب هستند.

ارزیابی نظام‌ برنامه‌ریزی توسعه و مدیریت شهری

از نکات منفی نظام برنامه‌ریزی فضایی در هلند تا قبل از تصویب قانون ۱۹۸۶، روند طولانی طرح‌های کاربری زمین بود، زیرا نیاز به تصویب سطوح بالاتر قانونی داشت. این طولانی بودن تا آن حد بود که حتی در صورت فقدان اعتراض و شکایت روند تصویب تا ۴ سال طول می‌کشید و در صورتی که اعتراضاتی نسبت به طرح وجود داشت، در آن صورت این روند ۴ سال دیگر نیز به درازا می‌کشید. اینک بعد از بازنگری قانون قبلی، روند طبیعی تصویب به یک سال کاهش داده شده است که در صورت اعتراضات می‌تواند تا ۳ سال این مدت ادامه یابد.
طرح‌های کاربری زمین از انعطاف‌پذیری لازم برخوردار نیستند و در نتیجه شهرداری و مردم را در تنگنا و محدودیت‌هایی قرار می‌دهد.
طرح‌ها از قدرت اجرایی و جنبه‌های رسمی قانونی به اندازه کافی برخوردار بوده لازم‌الاجرا هستند.
هماهنگی طرح‌ها با استراتژی‌ و اهداف توسعه ملی _ منطقه‌ای جنبه مشورتی دارد و انسجام لازم را بین سطوح مختلف برنامه‌ریزی ایجاد نمی‌کند.
از نکات مثبت نظام برنامه‌ریزی در هلند مشارکت مردم و تمامی دستگاه‌های مرتبط با برنامه‌ریزی شهری به صورت قانونی و الزامی است.
کشور هلند از لحاظ مدیریت شهری سابقه‌ای دیرینه داشته و یکی از نظام‌های پیشرفته مدیریت شهری را داراست. از جنبه‌های مثبت این نظام، عملکرد همه‌جانبه حکومت‌های محلی به نیازهای متنوع مردم محلی است که شامل تمامی ابعاد آموزشی، اجتماعی، تاسیسات زیربنایی، ثبت و احوال، اقتصادی، فرهنگی و غیره می‌شود.
در کشور هلند مشارکت مردمی در امر مدیریت شهری کاملا نظام یافته و پیشرفته است. چنانچه هر شهروندی در یک منطقه شهری ثبت شده متعاقبا مسئولیت حفظ و نگهداری پاره‌ای از خدمات به طور مشخص است، (مثلا حفاظت از درختان شهری به مسئولیت تک تک افراد گذاشته شده است.)
دیگر از نکات مثبت مدیریت شهری در هلند، امر مشارکت گسترده بخش خصوصی در ارایه خدمات شهری است چنانچه در این رابطه می‌توان از صدور گواهینامه رانندگی، مساله کنترل فنی اتومبیل‌ها، خانه‌های فرهنگ، اداره کشتارگاه‌ها، محافظت از پارک‌ها و غیره نام برد.