نهادهای نارسا؛بستر توسعه ناموزون

چاپ شده در ضمیمه اقتصادی روزنامه شرق، اردیبهشت ۱۳۹۴

نهادهای نارسا؛ بستر توسعه ناموزون

در ایران با روی کار آمدن دولت مدرن و اجرای برنامه‌های توسعه در سطوح مختلف ملی، منطقه‌ای و محلی، ناموزونی توسعه از لحاظ فضایی و منطقه‌ای به عنوان مساله‌ای چالش‌برانگیز شکل گرفت. در این میان، پاسخ به این سوال که عوامل بسترساز شکل‌گیری نابرابری و ناموزونی فضایی و منطقه‌ای توسعه در ایران چه عوامل بوده‌اند، همواره به عنوان سوالی اساسی پیش روی محافل دانشگاهی، قانونگذاری، سیاستگذاری و اجرایی کشور بوده است. پاسخ به این سوال از دیدگاه‌های مختلف مورد توجه قرار گرفته است و صاحنظران مختلف پاسخ‌های مختلفی به این سوال داده‌اند؛ در حالی که عده‌ای موقعیت جغرافیایی و مسائل طبیعی را عوامل بسترساز ناموزونی توسعه منطقه‌ای در ایران ذکر کرده‌اند (از جمله این استدلال که اغلب مناطق عقب‌مانده کشور یا مناطقی هستند که دارای ظرفیت و پتانسیل‌های طبیعی پایینی در مقایسه با مناطق پیشرو هستند و یا عمدتاً مناطق مرزی کشور هستند که بنا به موقعیت جغرافیایی و مسائل امنیتی ناشی از آن، آنچنان که لازم است در فرایند کلان توسعه ملی دخالت و مشارکت داده نشده‌اند)؛ عده‌ای دیگر، مسائل مالی و اختصاص بودجه‌های ملی را عامل پیشرو بودن برخی مناطق و عقب‌ماندگی برخی دیگر دانسته‌اند؛ عده‌ای نیز اساساً به لحاظ فضایی توسعه را فرایندی واگرا و ناموزون قلمداد می‌کنند که به مرور زمان به سمت همگرایی و تعادل سوق پیدا می‌کند.

 اما اگر توسعه را فرایند تغییرات اقتصادی، اجتماعی- فرهنگی، سیاسی و فضایی در معنای مثبت آن قلمداد نماییم بدون شک این تغییرات نشات گرفته از عوامل زمینه‌ای خواهد بود که عمدتاً از فرایندهای قانونی، نحوه اداره سرزمین، ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های اجتماعی و انسانی، پیشینه و بستر تاریخی و موارد مشابه تاثیر می‌پذیرد. در رویکردهای جدید توسعه به طور عام و توسعه منطقه‌ای به صورت خاص، مجموعه این عوامل با عنوان عوامل نهادی مورد تحلیل قرار می‌گیرند. بنابراین سوال اساسی این نوشتار بر عوامل نهادی ناموزونی توسعه منطقه‌ای در ایران متمرکز بوده و به این صورت فرموله شده است که عوامل نهادی ناموزونی توسعه منطقه‌ای در ایران کدامند؟

عوامل نهادی زاینده نارسائی و ناموزونی توسعه منطقه‌ای در ایران^(۱)

از لحاظ نظری طیف گسترده‌ای از عوامل و مولفه‌ها در چارچوب رویکرد نهادی توسعه منطقه‌ای مورد بحث و تحلیل قرار می‌گیرند و بر مبنای آنها توسعه‌یافتگی و یا عقب‌ماندگی مناطق تبیین می‌شوند. در این نوشتار هدف تشریح رویکرد نهادی توسعه منطقه‌ای نیست بلکه تلاش می‌شود مهمترین عوامل نهادی ناموزونی توسعه منطقه‌ای در ایران به صورت بسیار خلاصه تشریح شوند. بنابراین برمبنای اصول و مبانی نظری و پایه‌ای توسعه منطقه‌ای از دیدگاه نهادی ^(۲)، عوامل و بسترهای نهادی ناموزونی توسعه منطقه‌ای در ایران را می‌توان به صورت زیر دسته‌بندی و تحلیل نمود:

۱) زمینه‌های تاریخی ناموزونی‌های توسعه منطقه‌ای در ایران:

در ایران، توسعه در شکل مدرن آن به لحاظ فضایی از آغاز به صورت فرآیندی ناموزون آغاز شد و بنابراین پیشینه ناموزونی‌های توسعه منطقهای در ایران را باید در تکوین برنامههای توسعه ملّی جستجو کرد. در پی انقلاب مشروطیت و تحولاتی که برانگیخته از خواست مردم در جبران فاصله عقبماندگی از ملّل مترقی جهان بود و همچنین با احساس خطر از گسترش انقلاب روسیه به ایران، زمینه مساعد برای ایجاد حکومتی متمرکز و مقتدر با حمایت تعدادی از کشورهای خارجی فراهم شد و با استقرار دولت شبهنوگرای رضاشاه اشاعه و حمایت از سرمایهداری نوین در کشور فراگیر شد^(۳). بنابراین قدرت مرکزی با بکارگیری دیوانسالاری نوین و ارتش جدید به سرکوب قدرتهای منطقهای و یکپارچگی بازار ملّی اهتمام ورزید که پیامد آن نظام اداره جدید بر مبنای انتصاب مسئولین مناطق کشور (استانها) توسط مرکز و تکیه بر سازمانهای بخشی به جای سازمانهای منطقهای بود. با افزایش تدریجی درآمدهای متمرکز نفتی و کاهش اتکاء به جریان مازاد از مناطق به مرکز، این شیوه اداره کشور تحکیم و تقویت شد^(۴). نتیجه این امر شکل‌گیری نهادهای سیاستگذاری و برنامه‌ریزی تمرکزگرای وابسته به درآمدهای نفتی و بدون اتکا به درآمدهای حاصل از مناطق مختلف کشور بود و در نتیجه با تشکیل نهاد سیاست›گذاری توسعه از سال ۱۳۱۶ (تشکیل شورای اقتصاد) و از سال ۱۳۲۷ با تدوین و تصویب اولین قانون برنامه هفت ساله عمرانی کشور این نوع سیاست›گذاری شکل مدون و رسمی به خود گرفت. محصول نهایی این فرایند، تبدیل شدن حکومت به نهاد اصلی پیشبرنده توسعه در کشور بود. این در حالی بود که حکومت مرکزی خواسته و یا ناخواسته گرایش ویژه‌ای به توسعه مناطق خاصی از کشور داشت. همزمان با آن ساختار و سازوکارها اختصاص منابع ملی به توسعه مناطق در نبود برنامه‌های آمایشی و فضایی توسعه، باعث اعمال نفوذ برخی از مناطق در جذب منابع و بودجه‌های کلان ملی و تمرکز بر نواحی مستعد از لحاظ ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های طبیعی (از جمله در برنامه عمرانی سوم قبل از انقلاب) گردید. بنابراین دیری نپایید که ناموزونی توسعه منطقه‌ای در شکل امروزی آن در نتیجه اجرای برنامه‌های مدرن توسعه در کشور به تدریج از دهه ۱۳۴۰ بروز یافت. لازم است اشاره شود که بنا به دلایل مختلف که ذکر آنها در این نوشتار نمی‌گنجد، همزمان با شکل‌گیری ناموزونی‌های منطقه‌ای در کشور، مناطق پیشرو کشور نیز مسیر پایداری را طی نکرده‌اند و عوارض و پیامدهای این ناپایداری‌ها در حال حاضر نیز با شدت کم و زیادی دامنگیر این مناطق است.

۲) نارسائی در ساختار کلان نظام اداره امور در ایران:

نظام اداره امور در ایران از ابعاد مختلف قانونگذاری، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و اجرا، نظامی کاملاً متمرکز بوده و می‌باشد. در چارچوب این نظام کلان، اداره امور مناطق نیز به صورت متمرکز، کنترلی و هنجاری و از طریق مرکز ملّی صورت میگیرد و در سطح مناطق نیز سازمان‌های نماینده حکومت مرکزی خواسته‌ها و تصمیمات مرکزی را اجرا می‌کنند و عوامل منطقه‌ای و محلّی (اعم از دولتی و غیردولتی) که می‌بایست نقش اصلی را در توسعه مناطق بر عهده داشته باشند، نقش چندانی در این زمینه ندارند. بارزترین نتایج این امر که به ویژه در مناطق عقب‌مانده کشور به شکلی روشن‌تر نمود یافته است شامل عدم بهرهگیری از توان‌های محلّی و منطقه‌ای در فرایند تدوین و اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه مناطق، شکل نگرفتن سیستم اداره پویای محلّی و منطقه‌ای و متناسب با مقتضیات و شرایط مناطق، در نظر نگرفتن و یا کم توجهی به خواسته‌ها و نیازهای منطقه‌ای، ناپایداری در مدیریت‌های منطقه‌ای به ویژه در مناطق عقب‌مانده کشور و مهمتر از آن شکل‌گیری نوعی عدم اعتماد بین ساکنان مناطق و حاکمیت ملّی و … بوده است. در چارچوب این نظام متمرکز، مناطق پیشرو کشور که نقش و نفوذ بیشتری در ساختار قدرت مرکزی دارند توانسته‌اند به میزان بیشتری خود را با برنامه‌های توسعه ملی انطباق داده، در نظام تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کلان ملی تاثیرگذار بوده و به طور کلی به صورت روزافزونی در فرایند کلان توسعه ملی شرکت نمایند و بنابراین از مزایای آن نیز بهره بیشتری ببرند. به همین خاطر، توسعه منطقهای در ایران بیشتر خواستههای سطح ملّی (و به بیان دیگر خواسته‌های مناطق پیشرو کشور) را منعکس کرده است.

۳) نارسائی در سیاست‌ها و ابزارهای توسعه منطقه‌ای در ایران:

مرور برنامه‌های توسعه در ایران نشان می‌دهد که سیاست‌ها و ابزارهای به کار رفته به ویژه در ارتباط با مناطق عقب‌مانده کشور عمدتاً شامل توسعه پروژههای صنعتی بزرگ مقیاس و ایجاد قطب›های کشاورزی، انجام فعالیتهای عمرانی و زیربنایی و حمایتهای مالی، مشوقها و معافیت›های مالیاتی به عنوان عامل اصلی جذب فعالیتهای اقتصادی در مناطق عقبمانده و محروم بوده است. این سیاست‌ها و ابزارها اغلب این واقعیت که توسعه صرفاً یک امر اقتصادی نیست بلکه فرایندی سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و نهادی است که می‌بایست با مشارکت و توانمندسازی ساکنان یک منطقه و بهره جستن از ظرفیت‌های درونی آن صورت گیرد را مورد غفلت قرار داده است. ذکر این نکته لازم است که عواید حاصل از بسیاری از پروژه‌های صنعتی بزرگ که در مناطق عقب‌مانده کشور به اجرا درآمده‌اند عملاً در چرخه‌ای باطل دوباره به سمت مناطق پیشرو کشور سرازیر می‌شود و شاید به جرات بتوان گفت آنچه که از اجرای پروژه‌های بزرگ صنعتی و زیربنایی نصیب مناطق عقب‌مانده کشور شده است بیشتر از آنکه منافع و عواید پایدار اجتماعی، اقتصادی و سیاسی باشد، آلودگی‌های زیست محیطی و تخریب محیط زیست این مناطق بوده است.

۴) مداخلات و اعمال نفوذهای رسمی و غیررسمی در اختصاص منابع ملی به مناطق:

بین میزان دسترسی و نفوذ مناطق در ساختار قدرت مرکزی و توانایی جذب منابع ارتباط مستقیمی وجود دارد. نتایج مطالعاتی که در این زمینه صورت گرفته است نشان می‌دهد برخی از مناطق که عموماً پیشرو کشور می‌باشند، اساساً به واسطه نفوذ بیشتر در ساختار قدرت مرکزی (چه به صورت رسمی و چه به صورت غیررسمی)، بهره بیشتری از منابع و بودجه‌های ملی می‌برند و اصولا با بهره جستن از منابع ملی توانسته‌اند در زمره مناطق پیشرو کشور قرار گیرند ^(۵).

۵) نارسائی در برنامه‌های توسعه منطقه‌ای:

 در ایران همواره نوعی ابهام در ارتباط با تعریف منطقه و حدود و ثغور آن وجود داشته است. تعیین حدود مناطق در ایران و در نتیجه برنامه‌های توسعه مناطق در ایران کمتر بر ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی- فرهنگی و طبیعی منطبق بوده است. علت اصلی این امر این مساله است که در ایران مناطق و در نتیجه برنامه‌های توسعه مناطق بر اساس مرزهای سیاسی یک استان (و یا ترکیبی از چند استان همجوار) و یا شهرستان تعریف شده‌اند. همزمان با آن ابهامات فرآیندی و محتوایی عدیده‌ای در چگونگی تدوین سیاستها و برنامههای توسعه منطقه‌ای وجود داشته است که این موضوع خود باعث شده توسعه منطقه‌ای و مهم‌تر از آن اقدامات مرتبط با کاهش ناموزونی‌های منطقه‌ای عمدتاًٌ در قالب مجموعهای از شاخصهای کمّی و فیزیکی دیده شود و اقدامات عمرانی و زیربنایی به عنوان راه‌حل توسعه منطقه‌ای و کاهش ناموزونی‌های منطقه‌ای قلمداد شود (در بیشتر برنامه‌های ۵ ساله توسعه کشور چه قبل از انقلاب و چه بعد از انقلاب این موضوع به وضوح مشاهده می‌شود که نمونه بارز آن را در ماده ۱۸۰ قانون برنامه پنجم توسعه کشور می‌توان مشاهده نمود). نکته جالب توجه در این خصوص این است که به رغم گذشت حدود ۶۰ دهه از شکل‌گیری نظام برنامه‌ریزی در کشور، هنوز هم کشور از فقدان برنامه‌‌های آمایشی رنج برده و حتی نهادهای متولی این موضوع نیز خود دچار نوعی ابهام و سردرگمی در خصوص نحوه برخورد با مسائل آمایشی کشور و مناطق آن هستند (از جمله تغییرات مکرر رئوس مطالعاتی برنامه‌های آمایش استان‌ها و ابهاماتی که در خصوص خروجی‌های برنامه آمایش استان‌ها وجود دارد). علاوه بر آن ساختار و سازوکار نهادهای موجود و متولی امور توسعه منطقه‌ای در کشور دچار نارسائی‌ها و کاستی‌های عدیده‌ای است که خود بر مشکلات موجود افزوده است.

۶) دیدگاه بخشی در برنامه‌های توسعه کشور به طور عام و توسعه منطقه‌ای به طور خاص:

 بخش عمده سیاست›‌گذاری توسعه در ایران که تا حد زیادی ناموزونی‌های منطقه‌ای موجود را می‌توان بر اساس آن تحلیل نمود سیاستگذاری و برنامه‌ریزی بخشی می‌باشد. نتیجه عملی چنین نگرشی برای سیاست‌گذاری توسعه منطقهای، تدوین راهبردها و سیاست‌های کلان اقتصادی- اجتماعی و بیتوجهی به ابعاد فضایی- مکانی برنامهها بوده است. اگر چه کاهش شکافهای منطقهای و بهرهگیری از توانها، استعدادها و پتانسیلهای سطوح محلّی و منطقهای و نیز افزایش اختیارات سطوح منطقهای، دستکم در سطح استانی در بیشتر برنامههای عمرانی قبل از انقلاب و نیز برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بعد از انقلاب مورد توجه بوده است، اما به رغم اینها ویژگی‌های مسلط در نظام سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی ایران (از جمله تصمیم‌گیری‌های متمرکز و نخبه‌گرا، ساختارهای قانونی انعطاف‌ناپذیر، سیاستگذاری در چارجوب روش‌های استاندارد بدون توجه به تفاوت‌های فضایی- مکانی و اقتصادی، اجتماعی و طبیعی مناطق، تغییرات مکرر سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و فقدان ساختارهای کارآمد در سطح ملی و منطقه‌ای، عدم بهره‌گیری از ظرفیت‌های جامع مناطق در تدوین برنامه‌های توسعه، اعمال نفوذ مناطق پیشرو در تدوین برنامه‌ها و سهم‌خواهی بیشتر از منابع ملی و …) و وجود ساختارها و رویه‌های ناکارآمد به گونه‌ای بوده است که چنین برنامه‌هایی نتوانند به توسعه یکپارچه سرزمین نایل آیند و نابرابری‌های منطقه‌ای چه در سطح کلان ملّی و چه در سطح درون منطقه‌ای (بی‌توجهی به سطوح محلّی توسعه) افزایش و تداوم یافته است. در چارچوب این دیدگاه بخشی، برنامه‌های توسعه فارغ از توانمندی‌ها، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های مناطق مختلف کشور و به ویژه مناطق عقب‌مانده کشور تهیه شده‌اند و بنابراین چنین برنامه‌هایی نتوانسته‌اند متضمن توسعه همه‌جانبه مناطق مختلف کشور باشند.

۷) فقدان سازوکار اجرای برنامه‌های توسعه منطقه‌ای و ناتوانی نهادهای منطقه‌ای:

تجربه قریب به اتفاق کشورهای موفق دنیا در زمینه برنامه‌ریزی نشان می‌دهد که صرفاً این برنامه‌ریزی نیست که مشکلات را حل می‌کند بلکه مهمتر از آن، سازوکار اجرای برنامه‌های توسعه است. در ایران اکثر برنامه‌ها و طرح‌های توسعه منطقه‌ای فاقد سازوکار اجرایی مشخص هستند و بنابراین بسیاری از برنامه‌های با ماهیت منطقه‌ای عملاً قابلیت اجرایی پیدا نمی‌کنند. در کنار این مساله، ناتوانی و ضعف ساختاری و سازمانی نهادهای منطقه‌ای و محلی نیز این مشکل را دوچندان نموده است. منابع مالی بسیاری از نهادهای منطقه‌ای عملاً وابسته به بودجه ملی است و حتی در دو دهه اخیر که نظام درآمد- هزینه استانی در استان‌ها شکل گرفته است عملاً استان‌هایی از این سازوکار منتفع شده‌اند (عمدتاً استان‌های پیشرو کشور در زمینه توسعه) که از قبل به واسطه بهره‌مندی از منابع و بودجه‌های ملی دارای سطحی از توسعه بوده و پتانسیل ایجاد درآمدهای حداقلی در داخل استان برای آنها به وجود آمده است. بنابراین فقدان سازوکارهای اجرایی برنامه‌های توسعه منطقه‌ای و ناتوانی نهادهای منطقه‌ای به ویژه در مناطق عقب‌مانده کشور از دلایل تداوم و تشدید ناموزونی‌های منطقه‌ای در سطح کشور بوده است.

پی نوشت

۱- بدون شک عوامل ناموزونی و عدم تعادل توسعه منطقه‌ای در ایران فراوانند و تحلیل هر کدام از این عوامل نیز مستلزم بحث‌هایی گسترده می‌باشد. در این نوشتار به صورت خلاصه سعی شده است مهمترین عوامل نهادی نارسائی‌های توسعه منطقه‌ای در ایران که ناموزونی توسعه منطقه‌ای یکی از پیامدهای آن است، مورد اشاره قرار گیرد.

۲- فرجی‌راد، خ.، کاظمیان، غ. (۱۳۹۱)، توسعه محلی و منطقه‌ای از منظر رویکرد نهادی، تهران، انتشارات جهادی دانشگاهی.

۳) کاتوزیان، م. (۱۳۷۲)، اقتصاد سیاسی ایران از مشروطیت تا پایان سلسله پهلوی. مترجم: م. ر. نفیسی و ک. پرتوی. تهران: نشر مرکز.

۴) صرافی، م. (۱۳۷۹)، مبانی برنامهریزی توسعه منطقهای. تهران: انتشارات سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور؛ و کاتوزیان، م

۵) یوسفی، م. (۱۳۸۴)، بررسی تطبیقی رابطه بین دسترسی به فرصت‌های سیاسی و توسعه مکانی نمونه موردی: یزد و کرمان (دوره زمانی: ۱۳۸۰ – ‎۱۳۶۵)‏، پایان‌نامه کارشناسی ارشد، دانشکده علوم انسانی، دانشگاه تربیت مدرس.