نظام مدیریت شهری در ایران

الف ـ سیستم مدیریت شهری در سطح ملی:

در کشورهای با ساختار حکومتی تک ساخت و تمرکزگرا او از جمله در ایران، دولت مرکزی در اداره امور محلی نقش گسترده‌ای را به صورت مستقیم و غیر مستقیم ایفا می‌کند.

در واقع، دولت علاوه بر نظارت بر امور محلی، بخش عمده‌ای از امور محلی را به صورت متمرکز در اختیار خود و واحدهای تابعه‌اش قرار داده است. در این چارچوب، عناصر ملی و مرکزی ذی ربط مدیریت شهری عبارتند از: وزارت کشور؛ وزارت مسکن و شهرسازی؛ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران؛ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و بالاخره سازمان شهرداریهای کشور.علاوه بر سازمانهای مذکور که زیر مجموعه دولت به شمار می ایند نهادهای هم سطح دولت مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و قوه مقننه و … نیز میتوانند بر مدیریت شهر تاثیر گذارند، که در این بخش به تشریح چگونگی تاثیر مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی پرداخته و سپس به بررسی سازمانهای مذکور میپردازیم.لازم به ذکر است که سایر نهادها و سازمانهای موثر در هر یک از سطوح سه گانه نیز در ادامه تشریح خواهند گردید.

مجمع تشخیص مصلحت نظام

در حال حاضر سیاست های کلان نظام جمهوری اسلامی ایران در مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین می شود و به تصویب مقام رهبری می رسد . از این رو مجمع می تواند نقش مهمی در ترسیم آینده وضعیت مدیریت شهرهای کشور داشته باشد.

مجلس شورای اسلامی

مهمترین وظایف مجلس که در ارتباط با مدیریت مجموعه شهری قرار می گیرد ، عبارتند از:

قانون گذاری، نظارت بر عملکرد نهادهای دولتی ، تصویب لوایح برنامه های پنج ساله توسعه کشور با عنوان ( قانون برنامه) ، رسیدگی به شکایات از قوای سه گانه. از این رو هر گونه قانون گذاری برای به رسمیت شناختن شهرها و ایجاد تشکیلات و ساختارهای اداری لازم به همراه تخصیص بودجه در حیطه اختیارات مجلس می باشد . با این وجود امور کارشناسی مربوط به تدوین چنین لایحه ای باید در قوه مجریه صورت گیرد . اسامی کمسیون های مجلس در حال حاظر عبارتند از : آموزش و تحقیقات ، اجتماعی ، اصل نود قانون اساسی ، اقتصادی ، امنیت ملی و سیاست خارجی، انرژی، برنامه و بودجه و محاسبات ، بهداشت و درمان، صنایع و معدن ، عمران، فرهنگی، قضایی و انرژی ، حقوقی ، کشاورزی، آب و منابع طبیعی. کمیسیون مرتبط با امور مدیریت شهری در حال حاظر کمیسیون عمران است. همچنین نمایندگان شهرها از جمله افرادی هستند که نقش مهمی در تعیین آینده مدیریتی شهرها دارند. هر بررسی در این خصوص باید با ملاحظه نظرات این افراد صورت گیرد . مجلس شورای اسلامی با توجه به نقش نظارتی خود می تواند یکی از کنشگران موثری باشد که بر تحقق سیاستهای برنامه چهارم در زمینه مدیرت شهری نظارت جدی داشته باشد.

در ایران، دولت مرکزی و هیأت دولت وظایف و اختیارات زیر را در ارتباط با سازمانهای محلی به عهده دارند:

ـ حق ایجاد و انحلال سازمانهای محلی.

ـ حق تصویب، تأیید اعتراض و رد مصوبات شوراهای محلی.

ـ حق نظارت بر سازمانهای محلی از طریق وضع و ابلاغ قوانین و مقررات و تصویب تأیید پاره‌ای از طرحها و مصوبات.

ـ نمایندگی و قائم مقامی شوراهای محلی در صورت انحلال و عدم حضور انها.

ـ تحقیق در نحوه اجرای برنامه های محلی و نظارتهای اداری و ارشاد و راهنمایی.

ـ مطالعه در مورد مشکلات محلی و اقدام در رفع ان.

ـ موافقت با استقراض و همچنین اعطای کمک مالی مشروط.

انجام این وظایف از طریق عناصر زیر متحقق می شود.

وزارت کشور:

مهمترین عنصر ملی مؤثر در مدیریت شهری و شهرداریهای ایران، وزارت کشور است. شهرداریها به عنوان عنصر مرکزی و اصلی نظام مدیریت شهرها هیچ گاه از استقلال قانونی برخوردار نبوده‌اند. یکی از علل اصلی این عدم استقلال در نوع ارتباط انها با وزارت کشور است. از بدو تأسیس، شهرداریها در ایران در عمل به عنوان شعبه های تابعه وزارت کشور محسوب گردیده‌اند و تابع استاندار، فرماندار و حتی بخشدار هستند. وظایف وزارت کشور در قبال شهرداریها بر اساس قوانین و آیین‌نامه‌های مختلف بسیار گسترده و متنوع است. این وظایف را در پنج محور عمومی زیر می‌توان طبقه‌بندی کرد:

۱ـ نظارت و راهنمایی شهرداریها در انجام وظایف محوله و مراقبت بر تأمین مایحتاج عمومی.

۲ـ نظارت در اجرای کلیه قوانین، آیین نامه ها و مقررات مربوط به شهرداریها.

۳- نظارت در حسن اجرای قانون نوسازی و عمران شهری.

۴ـ تعیین نیازمندیهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منطقه‌ای و محلی و تشخیص اولویت انها.

۵ـ اعمال نظارت قانونی بر امور کلیه شوراها، از جمله شورای شهر.

در همین چارچوب وظایف تفصیلی وزارت کشور در رابطه با شهرداریها به شرح موارد ۱۷گانه زیر است:

ـ صدور اجازه تأسیس و انحلال شهرداریها.

ـ تصویب محدوده قانونی و حریم شهرها به موجب تبصره یک ـ ماده قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در معیت وزارت مسکن و شهرسازی.

ـ انتخابات شوراهای اسلامی شهر.

ـ عضویت در کمیسیون رسیدگی به تخلفات و انحرافات شوراها و از جمله شورای شهر.

ـ صدور حکم شهرداران (در شهرهای کوچکتر توسط استاندار.)

ـ تصویب کننده سازمان اداری شهرداریها به موجب ماده ۵۴قانون شهرداریها.

ـ تصویب کننده اساس نامه سازمانهای تابعه شهرداریها به موجب ماده ۸۴ قانون شهرداریها.

ـ تهیه و پیشنهاد دهنده مقررات استخدامی شهرداریها به موجب ماده ۵۸ قانون شهرداریها.

ـ بازرسی و راهنمایی و آموزش شهرداریها به موجب ماده ۶۲ قانون شهرداریها.

ـ جانشینی شورای شهر.

ـ ابلاغ دستورالعمل تهیه بودجه سالانه شهرداریها

ـ وصول عوارض متمرکز شهرداریها و توزیع بین انها بر اساس سیاستهای مربوطه.

ـ تصویب برنامه‌های عمران شهر به موجب ماده ۱۵قانون شهرداریها.

ـ اعمال نظارت در اموری که برای اطلاع به وزارت کشور اعلام می‌گردد، نظیر: بودجه؛ تفریغ بودجه؛ گزارش مالی و غیره.

ـ تعیین نماینده برای شرکت در کمسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها.

ـ تعیین نماینده برای شرکت در کمیسیون حل اختلاف ماده ۷۷ قانون شهرداریها.

– تصویب عوارض پیشنهادی شهرداریها.

معاونت هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور، متشکل از اداره کل امور شهرداریها، دفتر فنی، دفتر مطالعات و هماهنگی امور ایمنی و بازسازی، دفتر برنامه‌ریزی عمرانی، دفتر حمل و نقل و دبیرخانه شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور، عهده دار انجام عمده وظایف وزارت کشور در رابطه با شهرداریها می باشد.

وظیفه شناخت شهر و تأسیس شهرداری، از دیگر تأثیرات وزارت کشور بر مدیریت شهری می باشد. مطابق با قانون ضوابط و تعاریف تقسیمات کشوری، موضوع شناخت شهر بر عهده دفتر تقسیمات کشوری معاونت سیاسی و اجتماعی وزارت کشور است. تأسیس شهرداری هنگامی امکان پذیر است که شرط اصلی ان، یعنی شناخته شدن شهر، از طرف دفتر تقسیمات کشوری به رسمیت شناخته شده باشد. در همین زمینه اضافه می‌نماید که پس از شناخت شهر و در صورت تأیید توان شهر برای تأسیس شهرداری از طرف اداره کل امور شهرداریها، موضوع به کمیسیون سیاسی ـ دفاعی هیأت دولت رفته و در صورت موافقت هفت وزیر عضو این کمیسیون که وزیر کشور ریاست ان را بر عهده دارد، تأسیس شهرداری امکان پذیر است.

وزارت مسکن و شهرسازی

رابطه وزارت مسکن و شهرسازی با شهرداریها را می توان در چهار محور بررسی و ارزیابی کرد:

الف ـ ارتباط نظارتی و کنترل کننده

وزارت مسکن و شهرسازی به طور قانونی موظف به نظارت بر حسن اجرای برنامه‌های مصوب توسعه شهری و نیز سایر مقررات و ضوابط شهرسازی مصوب شورای عالی شهرسازی توسط شهرداریهای مربوط از طریق معاونت شهرسازی است شهرداریها موظف به اجرای این مصوبه‌ها و همکاری با وزارت مسکن و شهرسازی و واحدهای تابعه ان هستند.

ب ـ اجرای پروژه‌های عمرانی دولتی با اعتبارات ملی در شهرها

وزارت مسکن و شهرسازی موظف به تهیه، اجرا و نظارت پروژه‌های عمرانی با اعتبارات ملی بزرگ با حداقل پنجاه میلیون ریال هزینه اعم از طرح خانه سازی و ساختمانهای دولتی در محدوده شهرهاست. انجام وظیفه یاد شده بر عهده سازمان ملی زمین و مسکن و سازمانهای مسکن و شهرسازی استانهاست که پس از خاتمه عملیات هر پروژه ان را تحویل گرفته و برای بهره برداری به سازمانهای مربوطه و از جمله شهرداری تحویل می دهد. این سازمان در اغلب موارد برای انتخاب، ارزیابی، مکان یابی و اجرای پروژه‌ها هیچ گونه تماس و رابطه‌ای با شهرداریها نداشته و یا در حد یک سازنده معمولی ارتباط برقرار می کند.

پ ـ تهیه و اجرای طرحهای آماده سازی زمین

وزارت مسکن و شهرسازی با هدف افزایش امکانات و زمینه‌های عملی مداخله در توسعه با برنامه شهرها، اقدام به آماده سازی انبوه زمین در محدوده شهرها و واگذاری ان به متقاضیان کرده است. عملی شدن این طرحها موجب گردیده تا بسیاری از وظایف عمرانی شهرداریها و سایر سازمانهای ذی ربط مدیریت شهری از قبیل تأمین شبکه های تأسیسات شهری، خیابان سازی و احداث سایر فضاها و ساختمانهای عمومی خدمات شهری در محدوده اراضی آماده سازی، توسط سازمان ملی زمین و مسکن و با هزینه ساکنان آینده ان انجام گیرد و گسترش کالبدی شهر هزینه عمرانی چندانی را به شهرداریها تحمیل نکند، ضمن ان که حق اخذ عوارض قانونی در قبال صدور پروانه ساختمان برای شهرداری نیز پابرجاست.

ت ـ تهیه، تصویب و ابلاغ معیارها، ضوابط و آیین نامه‌های شهرسازی:

وزارت مسکن و شهرسازی همچنین وظیفه تهیه و تصویب معیارها، ضوابط و آیین نامه‌های شهرسازی و ابلاغ انها به نهادهای ذی ربط از جمله شهرداریها و نظارت بر حسن اجرای انها را برعهده دارد.

شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به عنوان عالیترین مرجع سیاست‌گذاری و تصویب کننده خطوط کلان توسعه شهری و شهرسازی کشور مرکب از ۱۱نفر از وزرا و معاونان رئیس جمهور بر اساس قانون مصوب سال ۱۳۵۲تأسیس شد که وظایف اصلی ان به شرح زیر تعیین شده است:

ـ بررسی پیشنهادهای لازم در مورد سیاست کلی شهرسازی برای طرح در هیأت وزیران.

ـ اظهار نظر نسبت به پیشنهادها و لایحه‌های شهرسازی و مقررات مربوط به طرحهای جامع شهری.

ـ بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و تغییرات انها خارج از نقشه‌های طرح تفصیلی.

ـ تصویب معیارها و ضوابط و آیین نامه‌های شهرسازی.

بر اساس ماده۷ این قانون، شهرداریها مکلف به اجرای مصوبه های شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق شرح وظایف فوق هستند.

سازمان مدیریت و برنامه ریزی

ارتباط سازمان مدیریت و برنامه ریزی با سیستم مدیریت شهری را می توان بر حسب دو وظیفه عمده ان یعنی «برنامه ریزی» و «تخصیص بودجه» تفکیک کرده و مورد بررسی قرار داد.

الف ـ ارتباط برنامه ریزانه

این سازمان به عنوان عالی ترین مرجع برنامه ریزی کشور فاقد هرگونه ارتباط مستقیم برنامه ریزانه با شهرداریها و سایر نهادهای قدرت محلی است. روابط غیر مستقیم ان نیز شامل ارتباط ان با نظام کلان برنامه ریزی شهری از طریق شورای عالی شهرسازی، وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت کشور و سیاست گذاری عمران شهری در برنامه‌ریزی پنج ساله توسعه کشور است.

ب ـ ارتباط بودجه‌ای

ارتباط دیگر سازمان مدیریت و برنامه ریزی با عناصر نظام مدیریت شهری، تخصیص اعتبار و بودجه برای انهاست. این رابطه نیز به دلیل بخشی بودن تخصیص بودجه به طور غیر مستقیم و از طریق وزارت خانه‌های مربوطه برقرار می شود. ارتباط بودجه ای شهرداریها با سازمان مدیریت و برنامه ریزیمشتمل بر بودجه‌های عمران شهری، کمکهای بلاعوض به شهرداریها و اعطای وام به انهاست که از طریق وزارت کشور برقرار است. با قوت گرفتن ایده لزوم خودگردانی شهرداریها، همین ارتباط غیر مستقیم نیز به علت کاهش شدید بودجه‌های عمران شهری و میزان کمکهای دولت به شهرداریها ضعیف تر و کم رنگ تر شده است. تخصیص اعتبار بودجه برای سایر سازمانهای دخیل در اداره امور شهرها نیز از وضعیت مشابهی برخوردار است و سازمان مدیریت و برنامه ریزی روابط خود را در حد سیاست گذاریهای کلان محدود کرده است.

سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ( و سازمان امور اداری و استخدامی سابق) با شهرداریها به صورت غیر مستقیم واز طریق وزارت کشور در سه زمینه زیر ارتباط برقرار میکند:

الف ـ تنظیم الگوهای سازمانی و دستورالعملها و ضوابط مربوطه.

ب ـ موافقت با تصویب تشکیلات شهرداریها.

پ ـ تعیین مقررات استخدامی.

سازمان شهرداریهای کشور

متعاقب انحلال اتحادیه شهرداریها در سال ۱۳۵۹، ضرورت ایجاد یک سازمان هماهنگ کننده و مدافع شهرداریها و خدمت رسانی به انها موجب شده تا در سال ۱۳۶۵ بنابر پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیأت دولت و به استناد ماده ۶۲ قانون شهرداریها ، ایجاد سازمانی با عنوان سازمان شهرداریهای کشور به صورت سازمان وابسته به وزارت کشور زیر نظر وزیر کشور تصویب شود. این سازمان در سال۱۳۸۱ تأسیس شده و قبل از ان وظایف این سازمان بر اساس تفویض اختیار وزیر کشور بر عهده معاونت هماهنگی امور عمرانی وزارت خانه یاد شده بود.

هدفهای اصلی این سازمان عبارتند از:

۱ـ انجام اقدامهای اصولی و اساسی برای بهبود وضع شهرداریهای کشور و سازمانهای وابسته به انها از طریق آموزش و بهبود مدیریت ، راهنمایی و ایجاد هماهنگی در زمینه‌های مختلف اداری و مالی و توجه هرچه بیشتر و بهتر به منظور رسیدن به حداکثر کارایی و اثربخشی

۲ـ ایجاد هماهنگی فی ما بین شهرداریهای کشور و فراهم نمودن زمینه‌های هماهنگی شهرداریها با کلیه وزارت خانه‌ها و سازمانهای دولتی، مؤسسه‌های عمومی و خصوصی، شوراهای اسلامی و نیز سازمانهای مشابه بین المللی.

۳ـ انجام مطالعات و تحقیقات در کلیه امور مربوطه.

۴ـ اعمال نظارتها و کنترلهای محول شده به وزارت کشور در خصوص حسن اجرای وظایف شهرداریها.

۵ـ اهتمام در تحقق خودکفایی نسبی شهرداریها.

ب ـ سیستم مدیرت شهری در سطح منطقه‌ای:

با توجه به تقسیمهای استانی کشور، مدیریت شهری در این سطح نیز قابل بررسی است. در سطح منطقه‌ای یا سطح استانی، سازمان مستقل مدیریت شهری وجود ندارد و عناصر موجود، شعبه‌های استانی عناصر سطح ملی هستند که حیطه اختیارشان در سطح استان است. تنها استثناء در این زمینه «سازمان همیاری شهرداریهای استان» است که عملکرد عمده ان در زمینه مسائل مالی است.

استانداری

مهمترین سازمان مؤثر بر مدیریت شهری در سطح منطقه ای استانداری است. استاندار بالاترین مقام اداری مؤثر بر مدیریت شهری و شهرداریها در سطح استان است. صدور حکم شهرداران شهرهای با جمعیت کمتر از ۲۰۰,۰۰۰ نفر با استاندار است. استانداری متشکل از فرمانداریها، بخشداریهاو دهداریها است و مسائل مربوط به شهرداریها و مدیریت شهری را عمدتاً از طریق معاونت امور عمرانی پیگیری می کند. این معاونت که می‌توان ان را تشکیلات و نماینده استانی معاونت هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور دانست، نقش رابط میان این وزارت خانه با شهرداریها را به عهده دارد. معاونت امور عمرانی استانداری از دو دفتر به نامهای دفتر فنی و دفتر امور شهری و روستایی تشکیل شده است. عمده وظایف مجموعه تشکیلات این معاونت عبارتند از:

ـ هماهنگ نمودن فعالیتهای واحدهای تابعه با برنامه‌ها و هدفها و خط مشی‌های تعیین شده.

ـ نظارت بر اجرای طرحهای عمرانی شهرها و روستاها.

ـ بسیج امکانات و نیروهای فنی جهت پیشبرد طرحهای عمرانی استان.

ـ مراقبت در تهیه و تنظیم طرحهای هادی و تفصیلی شهرها و طرحهای عمرانی شهرداریها.

ـ مطالعه و بررسی در مورد منابع درآمد شهرداریها.

ـ بررسی و اظهار نظر در مورد مصوبه‌های شورای شهر و پیشنهادهای شهرداریها در مورد برنامه‌های عمرانی.

ـ نظارت بر انجام امور پرسنلی و استخدامی شهرداریها.

ـ مراقبت‌ در امور راهنمایی و رانندگی و اتوبوس رانی و تاکسی رانی و موسسه‌های حمل و نقل.

سازمان مسکن و شهرسازی استان

عمده وظایف و روابط سازمان مسکن و شهرسازی استان با سیستم مدیریت شهری و شهرداریها در حوزه برنامه‌ریزی شهری قرار داشته و شامل محورهای عمده زیر است:

– پیشنهاد تهیه طرح توسعه شهری.

سازمان یاد شده بر اساس پیشنهادهای دریافتی از شهرداریها و یا به طور مستقیم تهیه طرح را به معاونت شهر سازی وزارت متبوع پیشنهاد و در صورت تأیید اقدام به عقد قرارداد با مهندس مشاور معرفی شده می نماید.

ـ نظارت بر روند تهیه و تصویب طرح.

سازمان به عنوان کارفرما بر کیفیت تهیه طرحهای توسعه شهری نظارت داشته و ان را برای تصویب به مراجع ذی ربط ارائه می دهد.

ـ نظارت بر حسن اجرای طرح مصوب توسط شهرداریها.

در صورت بروز اختلاف نظر بین سازمان و شهرداری، نظریه کمیسیون ماده ۵ استان و در حالت وجود مغایرتهای اساسی، نظریه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ملاک عمل خواهد بود.

ـ اجرای پروژه‌های عمرانی دولتی با اعتبارات ملی و استانی در شهرها.

براساس قانون کلیه ساختمانهای دولتی با هزینه بیش از ۵۰ میلیون ریال باید توسط وزارت مکسن و شهرسازی احداث شوند.

ـ تهیه و اجرای طرحهای آماده سازی زمین.

تهیه و اجرای طرحهای آماده سازی و سپس واگذاری قطعات تفکیک شده زمین به متقاضیان نیز از وظایف مسکن و شهرسازی است.

شورای شهرسازی استان و کمیسیون ماده۵

شورای شهرسازی استان به عنوان شعبه استانی شورای عالی شهرسازی و متشکل از مدیران کل و رؤسای شعبه‌های استانی عناصر متشکله شورای عالی، وظایف منطقه‌ای این شورا و همچنین اختیار تصویب طرحهای هادی و جامع شهرهای با جمعیت کمتر از ۲۰۰۰۰۰ نفر را به عهده دارد. کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نیز وظیفه بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی و نیز اعمال تغییرات پیشنهادی در طرحهای تفصیلی مشروط به عدم مغایرت اساسی با طرح جامعه را به عهده دارد. لازم به ذکر است که شهرداری در هیچ یک از این دو نهاد تصمیم گیرنده، عضویت رسمی نداشته و فقط به عنوان عضو ناظر امکان حضور در جلسه‌ها را دارد.

سایر عناصر:

از دیگر عناصر مؤثر مدیریت شهری در سطح منطقه ای باید از شورای اداری استان، شورای برنامه ریزی استان، شورای ترافیک استان، کمیسیون نظارت (ماده ۴۸قانون نظام صنفی) کمیسیون ماده۲، کمیسیون رسیدگی به ساخت و سازهای بی رویه شهری، کمیسیون ماده۱۲ و کمیسیون ماده ۳۲ نام برد. هر یک از این شوراها و کمیسیونها بر حسب مورد از اداره‌ها و سازمانهای مختلف تشکیل می‌شوند، اما استاندار عضو ثابت همه انهاست.

ماخذ : احتشام رشیدی