بررسی تجربه خصوصی سازی خطوط اتوبوس و BRT در برخی شهرهای جهان

مقدمه:

چند سالی است که از راه اندازی سامانه تندرو (BRT) در تهران می‌گذرد. راه اندازی این خطوط پاسخی است به نیاز شهروندان به ارائه خدمات حمل و نقلی سریع و بهتر. در این نوشتار به کنکاشی در تجارب دنیا در زمینه خصوصی‌سازی BRT می پردازیم.

همواره ارتقاء بهره‌وری سیستم یکی از اهداف اصلی مدیران می‌باشد و خصوصی‌سازی یکی از بهترین روش‌های افزایش بهره‌وری بشمار می‌رود. بهره‌وری را می‌توان به اثربخشی (به معنای میزان دستیابی به هدف) و کارایی (میزان استفاده مطلوب از منابع موجود) تفکیک نمود. بخش خصوصی در بازار رقابتی همراه نسبت به استفاده بهینه از منابع در اختیارش حساس بوده و به بهترین وجه ممکن از آن استفاده می‌کند تا با فعالیت با حداقل هزینه در این بازار بتواند حداکثر سود ممکن را بدست آورد. اما وجود این بازار رقابتی تضمینی بر اثربخش بودن فعالیت‌های بخش خصوصی بشمار نمی‌رود، اینجاست که تعریف چگونگی حضور بخش خصوصی در بازار و نظارت قوی بر عملکرد آن می‌تواند منجر به ایجاد رقابت سازنده شده و باعث اثربخشی بیشتر سیستم می گردد.

نگاهی به تجارب سایر کشورها:

یکی از اولین اقدامات گسترده­ و رادیکال دولتی برای خصوصی­ سازی ناوگان اتوبوس­رانی در انگلستان و در سال ۱۹۸۵ میلادی صورت پذیرفت. در این سال بسیاری از بخش­های دولتی در حوزه­ های مختلف اعم از صنعتی و خدماتی به بخش­های خصوصی واگذار شد و بسیاری از یارانه­ ها قطع گردید. در اثر انجام فرآیند خصوصی­ سازی، هزینه­ های عملیاتی کاهش یافت و نرخ بروز نوآوری­ها در صنایع رو به رشد نهاد. در حوزه­ ی اتوبوس­رانی نیز، دو شرکت بزرگ دولتی در ظرف مدت چند سال به هفتاد شرکت کوچک در سطح کشور انگلستان تبدیل شد. این اقدام بنیادی در سال­های اول با مشکلاتی نیز مواجه شد که اهم آنها عدم یکپارچگی شبکه و کاهش کیفیت خدمات است؛ این موارد با گذشت زمان و مدیریت پویا رو به کاهش نهاد.

لازمه یک خصوصی‌سازی موفق وجود بسترهای مناسب اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی همراه با ثبات در تصمیمات مدیریتی است. در سال ۱۹۹۲ میلادی، مدیریت شهری شهر آتن بدون توجه به این مهم، اصلاحات قابل توجهی را در نظام مدیریتی-اقتصادی ناوگان اتوبوس­رانی این شهر ایجاد نمودند. در این طرح تنها شرکت اتوبوس­رانی شهر که یک شرکت دولتی بود به هشت شرکت کوچک با مالکیت دولتی-خصوصی تحت نظارت سازمان مرکزی تقسیم شد و اتوبوس­ها به رانندگان واگذار گردید و رانندگان مالک اتوبوس‌ها شدند. اما این طرح نیمه تمام ماند زیرا در سال بعد یعنی سال ۱۹۹۳ میلادی با تغییر مدیریتی نظام حاکمیتی شهر، همه‌ی اتوبوس‌ها به بخش دولتی بازگردانیده شد.

در ایالات متحده به دلیل شرایط ویژه و بسترهای خاص اقتصادی- اجتماعی این کشور بهبودهای حاصله چندان چشمگیر نبود. در تحقیقی که در سال ۲۰۰۹ در دانشگاه کارولینای ایالات متحده آمریکا با موضوع ارزیابی و تحلیل وضعیت راهبردهای خصوصی­سازی در خدمات اتوبوس­رانیِ درون­شهری طی سال­های ۱۹۸۰ تا ۲۰۰۵ میلادی انجام گرفت، بیان شد که در بسیاری از فرآیندهای خصوصی­ سازی، میزان کارایی و اثربخشی حاصل، بیش از میزان پیش از خصوصی­ سازی نبوده است لذا نمی­توان، خصوصی­ سازی را راهکاری قاطع برای افزایش بهره­ وری قلمداد کرد. در مطالعات دیگری در رابطه با اثر خصوصی­ سازی بر هزینه­ های حمل و نقل عمومی شهر ایندیاناپلیس در یک دوره­ ی پنج ساله (از ۱۹۹۱ تا ۱۹۹۶ میلادی)، محققین دریافتند که خصوصی­ سازی، بهره ­وری و کیفیت خدمات را تا حدودی ارتقاء داده است. با انجام فرآیند خصوصی­ سازی در شهر ایندیاناپلیس، به طور متوسط هزینه­ های عملیاتی، سالانه ۵/۲ (دو و نیم) درصد کاهش یافته است.

محققین تایوانی در سال ۲۰۰۸ میلادی، وضعیت قبل و بعد اجرای خصوصی سازی در ناوگان اتوبوسرانی درون­شهری تایوان را مورد مطالعه قرار دادند اما به دلیل رابطه‌ی مستقیم کارایی با تغییرات قیمت و نوسانات اقتصادی، نتایج مطلوب و قطعی از این تحقیق حاصل نشد. بنابراین به جرات می‌توان گفت آنچه که می‌تواند باعث عدم توفیق خصوصی­ سازی در بخش­های عمومی شود، عدم توجه به زیرساخت‌های مورد نیاز برای واسپاری امور به بخش خصوصی است.

در سال ۲۰۰۴، در سیستم اتوبوس­رانی شهر سئول در کره جنوبی اصلاحات اساسی به انجام رسید، که از آن به عنوان یک تجربه موفق یاد می‌شود. این شهر که سامانه­ ی حمل و نقل عمومی خود را از ابتدا با اتکاء بر بخش خصوصی پایه‌ریزی کرده بود، با مشکلاتی از قبیل کاهش شاخص‌های عملکردی و بازدهی کم ناوگان مواجه شد که سبب گردید تا متولیان، راه بهبود وضعیت و افزایش کارایی را در دو حوزه نظارت بر عملکرد شرکت‌های خصوصی و ایجاد رقابت بین آنان بیابند. شهرداری سئول تغییرات اعمالی را در قالب دو دسته راهبرد بلند و کوتاه مدت تقسیم نمود:

o راهبرد بلند مدت که اشاره به موارد زیر دارد:

– تمرکز بر سیستم نظارت تخصصی بر عملکرد شرکت­های خصوصی به منظور: افزایش درآمد، بهبود سطح سرویس، افزایش کیفیت خدمات و افزایش ایمنی و امنیت

– ایجاد سطح مطلوبی از رقابت در بین شرکتهای بخش خصوصی که می­ بایست در یک بازه بلند مدت و گام به گام و با حضور شرکتهای خصوصی توانمند شده­ ی جدید ایجاد گردد.

o راهبرد کوتاه مدت که شامل سه بخش تدوین شاخص­های نظارتی، تغییر اساسی در مدل‌های هزینه/درآمد بخش خصوصی و تعیین معیارهای تشویق و تنبیه است.

پژوهشگران اسپانیایی و بلژیکی نیز تاکید ویژه ای بر لزوم وجود یک سیستم نظارتی قوی و مناسب برای ارزیابی عملکرد بخش خصوصی اتوبوسرانی دارند. با توجه به اینکه بحث خصوصی سازی اتوبوسرانی شهری در بلژیک از سال ۱۹۸۰ مطرح است، پژوهشگران دانشگاه بروکسل بر این باورند که خصوصی­ سازی باید تا آنجایی انجام شود که شاخص‌های مرتبط با سه­ گانه­ های ایمنی، قیمت و ارائه خدمات با مشکلی مواجه نشوند. به صورت مشخص­ تر خصوصی­ سازی و آزادسازی ناوگان تا جایی­که ایمنی کاهش نیابد، قیمت­ها رشد غیر قابل قبول نداشته باشند و وظایف خدمات­ رسانی با مشکلی مواجه نشود باید گسترش یابد. در این گزارش تاکید ویژه ای بر حفظ جایگاه نظارتی دستگاه حاکمیتی در تعامل با شرکت­های خصوصی شده است. متخصصان اسپانیایی نیز پس از انجام یک تحقیقات گسترده، وضعیت خصوصی ­سازی خدمات اتوبوس­رانی در شهرهای مختلف اسپانیا را مورد تحلیل و بررسی قرار دادند و اذعان داشتند که خصوصی ­سازی منجر به بهبود عملکرد در این شهرها شده است. آنان به عنوان یکی از توصیه‌های سیاستی پیشنهاد می‌کنند که به منظور حفظ توان نظارتی بخش دولتی، قراردادهای فیما بین بخش دولتی و خصوصی، بلندمدت نباشد.

اما بجز بحث وجود زیرساختهای مناسب و لزوم نظارت قوی برای اجرای خصوصی‌سازی، مسئله ایجاد رقابت بین بنگاه های اقتصادی نیز مورد توجه پژوهشگران بوده است. در تحقیقی که در سال ۲۰۰۷ انجام شد وضعیت خصوصی‌سازی در سه کشور انگلیس، شیلی و سری­لانکا با هم مقایسه و بهبود عملکرد حاصل از آن با هم تطبیق داده شده است که در هر سه کشور، بهبود در عملکرد اتوبوسرانی مشخص است؛ اما نکته مهم در این تحقیق، لزوم وجود بازار رقابتی و عدم امکان شکل­گیری بازار رقابت کامل(ایده آل) است. چرا که در حوزه ­ی حمل و نقل عمومی شهری به دلیل حساسیت ارائه­ ی خدمات بی­ وقفه به شهروندان، مدیران شهری سعی دارند همراه سطح حداقلی ارائه ­ی خدمات به شهروندان را حفظ نمایند. بنابراین اساساً نباید به دنبال تحقق بازار رقابت کامل بین عوامل و بنگاه­های اقتصادی بود و نتیجتاً بازار رقابت کامل در حوزه اتوبوس‌رانی شهری تحقق نخواهد یافت.

موضوع دیگری که محققین ژاپنی دانشگاه توکیو در سال ۲۰۰۸ به آن پرداخته‌اند، بررسی همبستگی زمان کار رانندگان و دستمزد دریافتی ایشان و میزان ایمنی است. این تحقیق نشان داد که زمان کار طولانی همراه با دستمزد پایین(که در سیستم بخش خصوصی به مراتب مشاهده می‌گردد)، ایمنی راننده و مسافران را کاهش می‌دهد. اما نکته قابل توجه در این تحقیق ارجحیت کارمند بودن در مقابل مالک بودنِ رانندگان اتوبوس است. در بسیاری از شهرهای دنیا نیز وضعیت مشابه وجود دارد و مالکیت راننده بر اتوبوس که به عنوان یکی از نمادهای شهری تلقی می­شود، معمولاً مورد تائید قرار نگرفت.

در کشورهای آمریکای جنوبی نیز تلاشهای زیادی برای خصوصی سازی ناوگان حمل ونقل عمومی اتوبوسرانی صورت گرفته است. در لیون مکزیک و کوئیتو اکوادور تمدید خودکار قرارداد شرکت های خصوصی فعال، رقابت پایینی برای توسعه بازار حمل ونقل عمومی و افزایش کیفیت آنها ایجاد کرده است. در شهر گوایاکویل در کشور اکوادور رویکرد منسجم بر اساس مزایا و عملکرد شرکت های خصوصی برای ادامه فعالیت تعریف شده، که کمی سطح رقابت سازنده را بین این شرکت ها افزایش داده است. در بوگوتا پایتخت کلمبیا شرکت های خصوصی برای تصاحب بازار و فعالیت در حوزه اتوبوسرانی مجبور هستند که در مناقصه ای رقابتی که البته مزایایی محدود برای شرکت های موجود در آن دیده شده است، شرکت نموده و بر اساس امتیاز بدست آورده، می‌توانند به فعالیت بپردازند. به جرات می توان گفت که مکانیزم طراحی شده برای اعطاء امتیاز بهره برداری از خطوط BRT در بوگوتا یکی از موفق ترین نمونه‌های جهانی است. در فرآیند این مناقصه ۷ عامل زیر به نحوی لحاظ گردیده است تا اطمینان حاصل گردد که شایسته ترین شرکت ها با کمترین قیمت به فعالیت خواهند پرداخت.

این ۷ عامل عبارتند از: موثر، کارا و شفاف در مسائل مالی، تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری بیشتر، امکان محاسبه ریسک توسط خود شرکت های خصوصی، بهبود کیفی محیط زیست شهری، ایجاد فرصت بیشتر برای حضور اپراتورهای موجود و فعال در سیستم، توجه به ساخت وسایل نقلیه در داخل کشور، استفاده تجارب بین المللی و مشارکت شرکت‌های توانمند خارجی در بهره‌برداری از ناوگان. اما شرکت ترنس میلینیو به عنوان متولی بخش عمومی به مناقصه واگذاری خطوط بسنده نکرده است و ابزارهای نظارتی دقیقی را برای کنترل و اطمینان از عملکرد بهینه شرکت های خصوصی تعریف کرده که به کمک فناوری های نوین ردیابی و ردگیری الکترونیکی، بازدیدهای بازرسین و ناظرین به پایش وکنترل شاخص های تعریف شده می پردازد.

برگرفته از گزارش مدیریتی نحوه واگذاری خطوط BRT به بخش خصوصی، مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران